[논단]농지개혁법 시행과 불교계의 대응 / 김광식

1.서언

해방 이후 공간에서 토지개혁은 정치·경제·사회 각 분야에 큰 논란을 일으킨 문제였다. 남한에서는 유상매수(有償買收)·유상분배(有償分配)라는 기본 틀을 입각한 전문 6장 29조의 <농지개혁법>이 1949년 4월 27일 국회를 통과하고, 법률 제31호로 같은 해 6월 21일에 공포되었다.

그러나 법안에 대한 이견 및 예산 확보 등의 문제 때문에 그 추진은 간단하지 않았다. 개정안이 1949년 10월 25일 국회에 제출된 것은 그 예증이다. 이 개정안의 시행령이 1950년 3월 25일, 시행규칙은 4월 28일, 농지분배 점수 등의 제 규정은 6월 23일에 각각 공포되다. 그러나 공포 직후 6·25가 발발하여 그 시행은 약간 늦추어졌으며, 1950년 10월 19일의 '농지개혁 실시 및 임시조치의 건'에 의해서 본격화되었다.

이러한 농지개혁은{{ 농지개혁에 대한 개요 및 전개과정은 한국농촌경제연구원이 실증적인 자료를 바탕으로 펴낸 {한국농지개혁사연구}(1989)에서 파악할 수 있다. 그리고 최근 홍성찬 편으로 나온 {농지개혁 연구}(연세대출판부, 2001)도 최근의 연구 동향을 이해할 수 있는 이 분야 관련 저술이다.
}}

불교계에도 큰 변동을 야기하였다. 요컨대 불교계에서 스스로 경작하지 않는 대부분의 농지는 소작인에게 넘어가게 되었다.{{ 1961년 12월 31일 현재 통계에 의하면 불교계, 사찰 소유의 토지로 농지 매수된 것은 답(沓) 9,842反, 전(田) 9,995反 총 19,837反에 달한다. 농촌진흥원 {농지개혁사관계자료집} 제3집(1984), 32~33면, <자료번호, 4-3-4>. 여기서 反은 1정보의 10/1인 300평을 말하며, 사찰 소유의 농지 반환의 집계(19,837反)는 1961년 12월 31일 현재 전체 농지매수 합계의 0.6%에 해당한다. }}

불교계는 토지와 산림이 대부분의 경제적 기반이었기 때문에 농지개혁이 불교에 미친 영향은 상당한 것이었다. 이에 불교계는 농지개혁으로 나타난 모순과 문제점을 정치권에 진정 하면서 그 해결책 모색에 나서게 되었다. 이 같은 불교계의 호소와 건의는 일정부분 수용되었다. 이승만대통령의 사찰 유지에 관한 대책을 강구하라는 유시가 25차 국무회의(1952. 4. 1)에서 통과된 것이 그 실례이다. 그리고 1953년 7월 6일에는 농림, 내무, 문교부 장관이 사찰 자경농지의 재사정을 통해 사찰 농지의 반환 조치가 이루어질 수 있도록 하라는 요지의 공문을 각 도지사에게 발송하는 것으로 전개되었다. 이 조치로 인하여 사찰은 사찰 인근의 농지를 어느 정도 확보할 수 있게 되었다. 그러나 이 조치가 농지개혁 이전의 사찰 농지 전체를 환수시키는 데는 이르지 못하였다.

하여튼 농지개혁은 1950년대 불교계의 기반을 뒤흔든 최대의 사건이었다. 농지개혁으로 인해 사찰의 존립기반이 붕괴되었고, 사찰 재정의 취약은 사찰공동체의 이완을 초래하였다. 당시에 나타난 이른바 불교정화, 수좌들의 수행 전용 사찰의 확보 노력도 이 구도와는 무관치 않다.

그럼에도 불구하고 지금껏 농지개혁과 불교와의 관련성을 정리한 연구는 일체 없었다. 필자는 수 년 전부터 이 문제를 정리하겠다는 연구 계획을 수립하고, 그 관련 자료를 수집해 왔다. 그러나 현재까지도 그 전후사정을 총체적으로 재구성할 정도의 자료는 수집하지 못하였다. 그럼에도 불구하고 필자는 가용할 수 있는 자료에 근거하여 당시 불교와 관련된 농지개혁의 실상을 정리하고자 한다.

이는 농지개혁과 불교와의 관련을 정리하는 것과 동시에 1950년대 불교의 제반 현황이 이 문제에서 비롯되었다는 이해 때문이다. 요컨대 이 문제는 1950년대 불교계 갈등의 본질이며, 불교계 기반이 변질되고 있음을 말하는 단서이다.{{ 농지개혁이 전개되면서 사찰의 재정 의존이 농지에서 이탈되었다. 농지개혁이 완료된 1968년 이후에는 산업사회의 구도 내에서 사찰의 자립, 자생이 모색되었다. 그러나 자립은 여의치 못하였고, 1970년대 초반부터 시작된 국립공원, 사찰 입장료 징수라는 구도에 합류되었다.}}

본 고찰은 완전한 의미의 논문으로서는 미흡함이 있지만, 지금까지 입수하고 정리한 자료를 소개하고, 당시 불교계의 움직임을 복원할 수 있는 한도 내에서 재구성하여 이 분야 연구의 단초를 제공하고자 한다.

본고에서는 1952년 4∼12월, 조계종 총무원 내에 설치된 사찰유지대책위원회의 활동과 정부 차원에서 전개된 사찰유지 대책에서 나온 사찰 자경농지의 반환 문제를 중심으로 당시의 경과를 재구성하고자 한다.{{ 필자는 사찰유지대책위원회의 전모를 알려주는 <寺刹維持對策委員會에 對한 會錄及其他記錄> 철의 사본을 입수하였다. 이 철은 44면이며, 그 위원회의 경과를 63항으로 나누어 요약한 일지 형식의 기록이다. 그런데 이 내용 전체는 국한문 혼용의 초서체로 휘갈겨 작성되었기에 판독이 불가능한 것이 상당하다. 필자가 판독한 내용을 중심으로 재구성할 수밖에 없는 것이 아쉽다. 특별한 경우가 아니면 대부분은 이 자료를 근거로 서술하였음을 밝힌다.}}

사찰대책위원회는 이승만 대통령이 농지개혁으로부터 피해를 본 사찰을 보호하라는 유시를 내린 직후, 불교계의 입장을 정리하여 행정부에 전달하는 등 농지개혁 구도 하에서 불교계의 이익을 조율한 조직체였다. 때문에 이 위원회의 활동은 농지개혁과 불교와의 관계에서 아주 중요한 검토 대상이다.

그리고 당시 총무원과 정부에서 공동으로 추진한 사찰유지 대책은 5개 분야에 걸쳐 있었는데, 여기에서는 그 중의 하나인 사찰 자경농지 반환문제에 한정하여 살피고자 한다. 그는 여타의 대책은{{ 사찰 소유 농지 특별 보상, 사찰 및 사찰 소유 재단에 특별 융자, 귀속 사원 이양, 사찰복구 등의 사항이다.}} 관련 자료를 전혀 입수하지 못하였기 때문이며, 그에 대한 후속 연구가 요구된다.

2. 불교계의 대응과 사찰유지대책위원회

농지개혁이 단행되기 이전, 조계종 집행부는 토지개혁이 단행되면 사찰 유지의 경제에 중대한 변혁이 초래할 것을 예견하였다.{{ 당시 불교계의 보수파인 총무원과 진보파의 불교혁신총연맹은 토지개혁의 노선을 둘러싸고 갈등이 적지 않았다. 졸고, <전국불교도총연맹의 결성과 불교계의 동향> {한국근대불교의 현실인식}(민족사, 1996) 참조.}}

그러나 그 구체적이고 실제적인 상황 판단에서는 사찰경제의 파탄까지 예견하지는 않았다. 즉 안일하게 대처하였다. <토지개혁안의 미래>라는 글{{ {불교} 신년호(1948.1), 62∼64면.}}은 당시 집행부의 현실 인식을 보여준다. "사찰도 자경농지를 보유할 수 있다.",

"사찰 부근에 소유농지를 가진 사찰은 승려(在住法侶)로서 집단 농가를 구성하여 토지소유 부락을 중심으로 상당 규모의 농장도 경영이 필요하다.", "사찰은 가산(家産) 농지를 보유하고 농가로서 등록된다."고 서술하고 있는 데에서, 사찰 및 불교계에 미칠 파장에 대해서는 크게 염려하지 않았음을 알 수 있다.{{ {불교공보}(월간, 1949년 5월) 1면의 <사찰의 자작농지>에서도 동일한 시각을 찾을 수 있다. 여기에서도 81차 국회 본회의를 통과한 농지개혁법 수정안에 의해 사찰이 자경농지를 보유할 수 있게 되었고, 교단의 법인농지는 별도의 규정에 의해 특별매수를 받을 수 있을 것이라 보도하였다. 이는 그 법안 제6조 5항의 "공인하는 학교, 종교단체 및 후생기관 등의 소유로서 자경 이내의 농지는 매수하지 않는다.", 그리고 "문교재단의 소유농지는 별도로 정하는 바에 의하여 매수한다."는 내용을 말한다. 그러나 결과적으로 사찰은 이 5항의 내용에 포함되지 않았다.}}

그러나 농지개혁이 단행되자 사찰의 재정기반의 붕괴가 구체화되었다. 이는 농지개혁법의 근본 취지에 대한 이해의 부족 때문이었다. 즉 이 법은 농지를 농민에게 분배하는 것이 원칙이고, 매수 여부의 기준은 자경(自耕)·자영(自營)이었다. 그런데 당시 사찰의 소유 농지는 자경, 자영이라는 기준과는 이질적이었다. 즉 농민에게 소작을 주고 소작료를 징수하는 것이 사찰경제의 현실이었던 것이다.

그리하여 1951년경 불교계 지도자들은 그 문제점과 개선을 위해 정치권에 호소하였다.{{ 현재 전하는 자료가 없어, 그 일선에 나선 인물들은 알 수 없다. 그러나 당시의 주체는 총무원 및 총무원장 이종욱, 정치권과 연결된 김법린 등이 포함되었을 것으로 보인다.}}

그 결과는 주효하여 1952년 4월 1일 제25차 국무회의에서는 <사찰 보호에 관한 건>인 대통령 유시(總議第 117호)가 통과되는 것으로 나타났다. 그 유시는 다음과 같다.

{{ 농촌경제연구원, {농지개혁사 관계 자료집} 제2집(1984), 143면.}}

이 같은 이승만의 유시가 발표되자, 6.25로 인하여 부산으로 이주하여 부산 임시사무소에{{ 임시 사무소는 부산시 신창동 1-6번지에 있었던 경남 교무원 사무실이었다. }}

입주해 있던 총무원에서는, 그 이튿날인 4월 2일 오전 11시에 총무원장, 각도 교무원장{{ 당시 참석한 대상자는 이종욱 총무원장, 총무원 총무부장과 경기, 충북, 전북, 전남, 경남교무원장이었다. 전남은 신지정이 참가하였는데 그는 교무원장은 아니었다. }} 회의를 개최하였다.

회의 초반, 이종욱 총무원장은 자신이 4월 1일 내무부장관의 초청으로 저녁식사를 하였는데, 당시 내무부장관이 이승만 대통령의 사찰 보호에 대한 특히 농지개혁에 대한 유시가 있었는바, 이것이 국무회의에서 결의되었음을 전해준 것을 언급하였다. 이에 참가자들은 난상토론을 한 결과 전원이 중앙에 별도의 위원회를 설치하는 것에 찬동하였고, 다음과 같은 내용을 결의하였다.

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참가자들은 그날 오후 5시에 소위원회를 열었는데, 참가자는 최원종,{{ 그는 당시 총무원의 총무부장이었다.}} 신지정, 주태순, 정봉모, 장용성 등이었다. 이들은 아래의 사항을 결의하였다.

정부에 대한 요망사항{{ 이는 장차 정부에 제출할 것이라고 하였다.}}

{{ 농지개혁법에 의하여 매수하는 문교재단의 농지는 특별 보상법(1951.7.18, 법률 제214호)에 의하여 여타의 토지 15할의 2배인 30할로 하여 그 보상액을 정하였다. 여기에서 문교재단이라 함은 유치원, 학교, 장학회, 또는 교화사업을 경영하는 재단법인을 칭한다. }}

이 같은 요망사항은 농지 환수보다는 농지개혁으로 피해를 본 사찰과 불교계를 지원, 보호하려는 의도가 지배적이라고 하겠다. 국보 사찰, 국가적 보존 사찰의 유지비를 국고에서 지출해야 한다는 주장이 포함되었음이 이채롭다. 특히 일본 불교의 사찰과 일본 불교의 재산 일체를 불교계가 소유해야 한다는 주장을 강력히 하였다.

4월 3일 오후 4시, 위원회가 다시 열렸다. 참가자는 김정섭, 김동철, 최원종, 윤호순, 이동조, 서재균, 주태순, 장용서 등이었다. 이들은 4월 2일에 결정한 요망사항(5개)에 추가적으로 삽입할 내용을 정하였다.

귀속사원의 무상양여를 요청하는 동시에 전국적인 진정서를 수집하여 함께 제출할 것, 사찰 유지를 목적으로 하는 재단이나 사찰이 가지고 있는 귀속 기업체에 대한 면세를 해줄 것, 사찰 경내지에 있는 농지는 그 사찰의 자경농지로 할 것 등이었다. 이들은 위원회의 활동에 전념할 유급{{ 그 금액은 월 50만 원으로 하였다.}} 위원을 1명을 선출하도록 하고 그 인선은 총무원에 일임하였다. 또한 위원회의 사무 처리에 소용되는 예산으로 추후 6개월분을 편성하였는 데, 그 총액은 6백만 원으로 정하였다. 아울러 그 소용 경비의 배당 및 각출에 대한 방법은 총무원과 경남교무원에 일임하였다.

4월 5일, 위원회는 문교부로부터 대통령 유시의 건, <국무회의 유시 사항 통지의 건>을 접수하였다. 4월 2일부로 문교부 총무과장이 총무원 문화국장에게 보낸 긴급 공문이었다. 그리고 이날 오후 3시, 정부에 요청할 내용에 추가할 사항을 정하였다. 그 내용은 전국사찰의 지가증권의 자금으로서 전국 각처의 공장에 대한 불하 요청, 대책위원회를 별도로 두지 말고 총무원 사회부에{{ 필자가 본 자료의 전후사정을 보면 총무부로 보이지만, 그 자료에는 사회부로 나온다. 오자인지는 단언키 어렵다.}} 사무를 이전시키고, 이 사무에 필요한 경비는 특별 회계처리 할 것을 정하였다.

4월 7일, 본 건의 사무를 전담할 대상자로 장용서를{{ 그는 당시 조계종에서 경영하는 주간지인 <불교신문>의 주필을 담당한 불교언론인이었다.}} 총무원 촉탁(囑託)에 임명 발령하였다.

한편 이 날짜로 문교부 장관에게 사무개시 보고 및 사찰농지 지가 증권을 문교부 문화국장이 처리하여{{ 그런데 그 처리해달라는 구체적인 사정은 알 수 없다.}}수습해 달라는 공문을 발송하였다.

4월 11일, 이종욱 총무원장이 각도 교무원장에게 사찰유지 대책에 관한 사무 진행 상황을 알리는 공문을 발송하였다. 이 공문(總庶第 240호)의 전문을 소개한다.

대통령유시 사항 답신에 대한 임시 조치에 관한 건

이처럼 공문의 전문은 대통령 유시 이후의 경과를 요약하면서, 각 도 교무원의 협력을 요청하고 있다. 이 전문 이후에는 총무원에서 행한 임시조치 사항과 위원회에서 결정한 사항을 요약하여 제시하였다. 이 내용도 그 전체를 소개한다.

대통령 유시 답신에 대한 임시조치 요강

4월 2일 및 3일 위원회에서 결정된 요청사항

이처럼 그 공문에는 당시까지 진행된 내용의 대부분이 요약,수록되어 있었다. 한편 총무원내에 있었던 유지대책위원회에서는 지금까지 정부에 요청하기로 한 내용을 중심으로 정식 건의서를 작성하였으니, <건백서(建白書)>라는{{ 현재 필자는 이 건백서를 확인, 열람치 못하였다.}} 명칭으로 4월19일자로 탈고되었다.

4월 23일, 건백서 1통은 이종욱 총무원장에게, 1통은 김법린 고시위원장에게{{ 고시위원장은 행정부 내 공무원 시험의 총괄책임을 맡은 책임자로 보인다. 김법린은 해방 당시에 총무원장을 역임한 거물이었는 데, 당시 총무원 중앙교무회의(현재의 종회) 의장을 맡았다. 그는 정부수립 후 정부의 감찰위원, 고등고시위원을 역임하였다. 1952년 2월에는 고시위원장이 되었다가, 8개월 후에는 문교부장관에 취임하였으나 한글 파동으로 인해 1년 4개월 만에 사임하였다. 그 후 부산동래에서 국회의원에 당선되어 국회 문공위원장을 역임한 이후에는 원자력 원장, 동국대 총장을 역임하던 중 과로로 1964년 3월 14일 별세하였다.}} 전달되었다.

4월 30일, 건백서를 대통령에게 제공하는 것에 대하여 이종욱 총무원장과 김법린이 회견을 가졌다. 5월 2일, 김법린은 대통령 관저를 방문하였다.{{ 그런데 이날, 건백서를 제출한 것으로 보이지는 않는다.}}

이 날 이승만은 김법린과 동석한 문교부 장관에게 사찰 유지 방법을 연구하여 급히 보고하라는 지시를 하였다. 그런데 김법린과 문교부 장관의 이승만 면담은 대통령비서실의 조속한 보고 요청에 의하여 나온 것이다. 즉 4월 26일, 대통령 비서실의 수석비서관인 고재봉은 김법린과 문교부 장관에게 <사찰 유지방법 연구 보고 요청의 건>이라는 공문을 보냈던 것이다.{{ 그 공문 내용은 다음과 같다. "과거에 농지개혁법 실시 등으로 사찰의 유지에 곤란이 많다 하여 이것을 타개할 조치 방법을 속히 연구 보고하도록 요청하였는데 아직도 아무 보고가 없으니 급속히 보고케 하라는 대통령의 명이 있아옵기 자이(玆以) 전달하나이다."
}}

한편 국무회의에서는 대통령의 지시에 의거하여 사찰 유지 방법의 강구의 건을 급속히 진행하기 위하여 관계 장관을 망라하는 위원회를 구성하기로 하였다. 그 위원회는 사찰유지방법 연구 위원회리 칭하였는데, 그 위원은 다음과 같다.

...........

이와 같은 정부 내의 위원회 설치는 이승만대통령의 지시인 사찰 유지 방법의 강구를 보다 적극적으로 해결하려는 행정적 조치였다. 이에 탄력을 받은 조계종 총무원 내의 위원회에서는 4월 27∼28일, 건백서를 각 부처의 고위 공무원들에게 전달하였으니, 이는 불교계의 입장을 알리려는 의도에서 나온 것으로 보인다.
5월 7일 오후 3시, 이종욱 총무원장과 김법린은 대통령과 회견을 갖고 건백서를 제출하였다. 당시 이승만 대통령의 발언은 다음과 같다.

{{ 이 사원은 일본불교 사원인 적산 사찰을 의미한다.}

이 날의 대화에서 이승만은 불교계에 귀속 기업체의{{ 일제, 일본인이 경영하였던 기업체를 말한다.}}인수보다는 새로운 공장 설립을 권유하고, 특히 비료공장 설립에 찬성하고 정부 협조를 언급하였다. 한편 문교부는 이승만의 발언에 기초하여 국무회의에 상정할 구체안의 작성을 위한 작업을 5월 9일부터 착수하였다.

그리고 총무원에서는 5월 10일, 각도 교무원장에게 농지개혁의 대응책과 관련된 사무진행의 제1차 보고와 자료·서류 제출을 통첩하는 공문을 발송하였다. 이는 경과를 알리면서, 정부와의 대책을 강구함에 필요한 기본 자료를 얻기 위함에서 나온 것이다. 그 공문(총서제 302호)의 제목은 <사찰 보호에 대한 대통령 유시 사항 대책사무 진행에 관한 건 보고>였다. 그 공문의 전문은 다음과 같다.

수제(首題)의 건에 관하여는 기간(其間) 대통령 각하로부터 문교부 장관에게 대하여 별지와 여(如)히 급속 회보(回報)의 독촉도 있아오며 또한 김법린씨와 동석(同席)하여 대통령 각하께 회견하고 별지 건백서를 봉정(奉呈)한바 있아온데 예상외로 호감을 얻었아오며 또한 후의의 분부(分咐)에 접(接)하였압기 우선 그 경과를 좌기와 여(如)히 보고 하나이다. 건백서에 적기(摘記)한 5개 방책에 대한 구체적 서류 작성에 필요하오니 그 기초 자료를 별지 양식에 의하여 금월 말일(단 귀속 사원에 한하여는 금월 20일)까지 필착토록 무위반 제출하심을 무망하나이다.

그 공문에는 위와 같이 그간의 진행 내용을 제시하고 그간의 경과를 '기(記)'라는 제목 하에 자세히 나열하였다.

)

이처럼 그간의 경과를 상세히 분류, 요약하여 전달하였던 것이다. 그리고 공문 첨부로 <자경희망 농지 목록>, <사찰 지가증권 목록>, <특별 융자 희망조서>, <귀속 사원목록>의 양식을 제공하였다. 이는 해당 사찰이 그 관련부분을 작성, 취합하여 각도 교무원에서 종합한 것을 총무원에 제출할 수 있도록 한 것이다.

한편 총무원에서는 5월 11일 오후, 부산 동대신동에서{{ 어떤 연유로 동대신동에서 회의를 개최하였는지는 알 수 없다. 당시 감찰위원회의 사무실이 동대신동에 있었고, 김법린이 감찰위원이었던 연고가 작용하였을 것이라는 추론은 가능하다.}} 정부의 장관회의에 상정할 사찰 보호에 대한 5개 방책의 최종 심의를 하였다.

5월 12일, 문교부 장관실에서 4부{{ 문교부, 내무부, 재무부, 농림부이다.}} 장관 회의를 열고, 문교부에서 마련한 안을 수정 통과시켰다.

5월 13일, 4부 장관회의에서 통과된 문교부안을 국무회의에 부의하였다. 그 당시 문교부가 작성하여 국무회의에 부의한 <사찰보호 유지책>의 전문은 다음과 같다.{{ 필자는 당시 문교부에서 작성하여 국무회의에 상정한 부의본의 사본을 입수하여 서술에 활용하였다. 그는 8면의 가리방본으로 작성되었다. 겉표지(1면)에는 "國務會議附議案(大統領諭示 =寺刹保護維持策) 文敎部"라 되어 있고, 2면에는 "國務會議附議案檀紀四二八五年四月一日第二十五次國務會議에서 總議第一一七號(大統領諭示)로써 議決된 寺刹保護에 關한 對策案別紙와 如히 附議함"으로 기재되어 있다.}}

이러한 문교부의 대책안이 국무회의에 상정되자, 불교 총무원은 정부와의 실무작업을 지속하였다. 즉 5월 17일 부산 초량에서{{ 초량에서 모임을 가진 사정은 알 수 없다.}}

이 문제와 관련하여 총무원과 문교부, 농림부와의 협의를 가졌던 것이다.{{ 당시 문교부에서는 4인, 농림부에서는 8인, 총무원에서는 3인이 그 회의에 참석하였다.}}

마침내 5월 20일 국무회의에서는 문교부에서 제출한 사찰보호 유지책이 의결, 통과되었다.

이후, 총무원에서는 국무회의에서 통과된 내용의 후속조처에 주력하였다. 5월 21일, 총무원은 부산 묘심사에서 사찰유지대책위원회를 개최하였다. 여기에서는 우선 그 간의 경과보고를 장용서 촉탁으로부터 청취하였는데, 국무회의에서 통과한 문교부안도 포함되었다. 그리고 장용서 촉탁의 월 급여를 80만 원으로 인상할 것을 결정하면서, 위원회의 경비 분담액도 조속히 납부할 것을 독촉하는 결의도 하였다. 5월 22일, 재단법인 불교중앙교원 이사장의 명칭으로써 농림부 장관에게 회사 설립에 대하여, 5월 23일에는 문교부장관에게 귀속사원의 처리 문제에 관한 신청서를 제출하였다.

한편 6월 2일, 문교재단의 소유농지 특별보상법의 개정법률안에 대한 문교부장관의 결재가 완료되었다.{{ 필자는 현재 그 개정안과 관련된 원사료는 보지 못하였다. 그러나 국무회의에서 통과한 즉 사찰도 문교재단으로 간주한다는 사항의 추가 삽입으로 보인다.}}

6월 9일, 총무원 문화국의 직원이 법제처 제2국에 가서 사찰을 문교재단으로 간주하는 입법 개정에 대하여 문의한 결과, 제2국장으로부터 법률 개정보다는 문교재단 특별보상법의 시행령에 그 문구를 삽입하는 방향으로 하는 것이 좋겠다는 의견을 청취하였다. 6월 10일, 문교부장관의 결재를 받은 문교재단소유 특별보상법 시행령안에 아래와 같은 문장을 삽입, 수정하였다.

문교재단 소유농지 특별보상법 시행령

그런데 이 시행령이 즉시 이행되지는 않았다. 이 시행령이 정식 공포된 것은 1953년 5월 7일(대통령령 제 788호)이 되어서였다.{{ 농촌경제연구원, {농지개혁사관계사료집} 제1집, 54면, <자료번호, 1-20>. 이 2조에는 "사찰은 법 제2조의 규정된 교화사업을 경영하는 재단법인중에 포함한다."로 되어 있다.}}

이처럼 정부에서 사찰의 유지를 보호하기 위한 대책이 구체화되는 가운데 총무원에서는 그 기초 자료를 수집, 분석하기 위한 노력을 하였다. 예컨대 총무원장 이종욱이 6월 11일에 각도 교무원장에게 보낸 관련 공문(總庶第 346호), <사찰재산 상황 보고에 관한 건 독촉>은 그 예증이다. 그 공문의 전문은 다음과 같다.

거(去) 5월 10일자 총서제 302호로써 통지한바 있거니와 금반(今般) 이대통령 각하의 유시에 의한 사찰 보호에 관하여 특별 융자 신청 및 사찰자경 농지 설정 수속상 시급을 요하오니 각 사찰(교구 及 학교재단도 포함)에 대한 좌기 사항을 금월말까지 필착토록 조사 회보하심을 절앙함.

그리고 이 공문에 첨부된 회신해달라는 내용의 목록은 사찰(재단)지가증권목록, 사찰(재단)임야목록, 사찰자경예정농지목록 등이다.{{ 그런데 필자가 참고한 공문은 전등사 주지에게 보낸 공문인데 여기에는 귀속사원목록에 제외하라는 사선이 그어져 있다. 때문에 귀속사원목록이 전체적으로 제외되었가는 확인하기 어렵다.}}

한편 총무원에 설치한 사찰유지대책위원회에 관련된 기록은 1952년 12월 5일까지 전하지만, 그 기록이 휘갈겨 쓴 초서라 판독하기가 매우 힘들어 필자는 더 이상의 재구성은 하지 못하였다. 그러나 그 내용을 일별하면 대책위원회는 국무회의에서 통과한 문교부의 5대 방책의 구체적인 이행을 위하여 노력하였던 것으로 보인다.

3. 사찰 자경농지 확보의 추이

1952년 5월 20일 국무회의를 통과한 사찰 유지대책, 즉 5대 방책 전체의 추이를 필자는 조사하지는 못하였다. 관련 자료를 입수하지 못한 것이 주요 원인이었다. 그러나 사찰자경 농지 공인에 관한 건과 관련된 자료 일부는 확보하였기에 그 자료를 중심으로 당시 사정을 재구성하고자 한다.

국무회의를 통과한 사찰 자경농지에 공인에 대한 추이를 확실하게 알려주는 사례는 1952년 12월 15일 제109차 국무회의에서 이승만 대통령 유시의 통과이다.{{ 그런데 농촌경제연구원, {농지개혁사연구}(1989)의 [부록 3]인, <농지개혁 년표>에는 이승만의 유시 발표가 11월 25일로 나온다. 그 요지는 "농개법에서 분배한 사찰 자경농지 중 사찰의 유지 관리를 위해서 자경할 수 있는 일정한 농토를 반환하는 등의 방법으로 사찰 보호에 만전을 기하라"고 한다. }} 그 내용은 다음과 같다.

{{ 농촌경제연구원, {농지개혁사관계자료집} 제2집(1984), 142~143면, <자료번호, 3-6-21>. }}

이승만 대통령이 국무회의에서 이런 발언을 한 것은 추측건대, 당초 국무회의에서 정한 사찰자경농지 확보가 원만히 추진되지 못한 것에서 나온 것으로 보인다. 당초의 지침은 사찰 자경지 확보는 승려의 식생활, 사찰 유지의 차원에서 나온 것으로 소작인으로부터의 반환은 불가능하기에 사찰 자경농지 매입에 필요한 적절한 조치를 취하는 것이었다. 그러나 그 적절한 조치가 애매하였다. 요컨대 뚜렷한 조치가 강구되지 않았던 것이다. 이에 이승만이 국무회의에서 그 원칙을 다시 천명한 것이 아닐까 한다.

한편 이 문제를 소작인의 입장에서 보면 자신이 소유로 전환된 경작농지를 이전 소유권자인 사찰에게 다시 소유권을 넘기는 것이었다. 그러나 농민들도 일정한 대가를 지불하고 확보한 농지를 사찰에 반환하는 것은 간단치 않았다. 그 실무 부서인 농림부도 그 해결 방안을 수립하는 것은 큰 어려움이었다. 이러한 배경에서 1953년 5월 4일 이승만은 대통령담화를 발표하였다.{{ 이승만의 이 유시는 자신이 직접 작성한 문안이라고 한다. 이는 자신의 유시를 집행하는 농림부가 법률에 어긋나는 까닭에 대책을 마련하지 못하고 고심하였기에 그 실행을 강력 촉구하는 의미였다는 것이다.}}

그 요지는 사찰을 유지, 보호하기 위하여 정부와 민간이 힘을 쓰고 농민들이 양보하라는 것이었다. 그 전체 담화문을 제시하면 다음과 같다.{{ 위와 같음.}}

사

위의 이승만 유시의 초점은 사찰자경농지의 소유권자인 농민들이 사찰의 문화재적인 가치를 이해하고, 그 농지에 대한 권한의 양도에 대한 지침을 개진한 것이다. 요컨대 사찰 자경농지 확보에 대한 방안을 구체적으로 제시한 것이다. 이 유시가 발표된 이후 정부, 불교계, 농민, 언론 등의 반응은 어떠하였는지는 더욱 별도로 분석해야 할 것이다. 그러나 기본 흐름은 이승만이 제시한 방향으로 갔었다고 이해하고자 한다. 이를 알려주는 기록은 1953년 7월 6일자로 농림부, 내무부, 문교부장관이 발신자로 서울특별시장과 각 도 지사에게 보낸 공문(농지 제1764호), <사찰자경농지 조사 보고에 관한 건>이다. 이 공문을 유의하여 살피면 이승만 유시 이후의 움직임에 관한 단서를 얻을 수 있다. 그 공문의 전문을 제시하겠다.{{ 위와 같음.}}

사찰의 보호 육성에 관하여는 대통령각하께서 특히 하념하신 바로서 누차 유시 및 담화를 발표하여서 관민의 주의를 환기하신바 유(有)하오나 금번 전국의 자경농지 확인 신고서를 불교총무원에서 일괄하여 문교부를 경유 당부에 신고서 제출이 유(有)하였기 귀관하 사찰분을 별지와 여(如)히 송부하오니 농지개혁법 제6조 1항 5호 규정에 의한 개별적 자경농지 확인 신고 수속 절차는 이를 생략하고 사찰유지상 필요한 최저한도의 자경농지를 별지 사정(査定) 요령에 의거 관계 각 기관과 긴밀한 연락하에 엄밀히 자경 가능 여부, 면적 등을 사정하여 사찰실태 조사서(양식 1)를 작성 하기 관계 서류를 첨부 속급부신 진달하심을 무망함.

이 공문에 의하면 총무원에서는 농지개혁 주무부서인 농림부에 각도 교무원을 통하여 받은 전국 각 사찰의 자경농지 대상을 제출하였음을 알 수 있다. 이는 농지개혁법에서 규정한 개별적인 자경농지 신고를 생략하고 불교 전체를 일괄하여 처리해달라는 요청이다. 그러면 이 공문에서 제기된 사정요령에 대하여 알아보자. 이 사정요령은 1953년 7월 6일자로 시행된(문서번호 1764호) <사찰자경농지 사정요령>을 말한다.{{ 이 요령은 농지개혁법 6조 1항 5호와 시행령 11조, 규칙 9조에 의해서 나온 것이다.}}

원래 농지개혁법에서는 정부, 공공단체, 교육기관 등에서 사용할 목적을 변경할 필요가 있다고 정부가 인정하는 농지와 공인하는 학교, 종교단체 및 후생기관의 소유로서 자경 이내의{{ 자경 이내는 그 기관이나 단체에 소속한 사람들이 경작하고 있다는 의미이다. 농지개혁의 원칙은 농사를 짓는 농민들에게 농지를 분배는 것이었다. 그러나 학교, 종교기관, 후생기관의 경우 기관 운영상 농지소유가 필요하면 원칙에서 예외를 두어 매수대상에서 제외하였다. 시행령 11조의 종교단체에는 불교도 포함되어 있었다.}}

농지는 정부의 확인을 받으면 매수, 분배 대상에서 제외하였다. 그리고 공공, 공익단체로 인정한 문교재단의 소유농지는 그 공공성의 보장을 위해 여타 자경농지보다 추가의 보상(15할)으로 매수하였다. 그러나 사찰의 소유 농지는 대부분 소작인들이 경작하였다. 요컨대 자경농지가 아니었기에 농지개혁에서 대부분을 상실할 지경이었던 것이다. 이런 배경하의 이 사정요령의 전모는 다음과 같다.{{ 농촌경제연구원, {농지개혁사 관계자료집} 제1집(1984), 177~179면, <자료번호, 2-8>.}}

一. 자경농지로 인정할 수 있는 농지

二. 자경농지 보유면적 한계는 아래 기준에 의함

요 항	단 위	평 수	비 고
본당(대웅전)	건평(평당)	50
부속건물	상동	30
국 보	1 점당	500	문교부지정 국보
천연기념물	상동	300	문교부지정 천연기념물
승려	1인당	200

.............

................

............

이러한 요령에 의하여 해당 사찰은 자경농지를 확보할 수 있는 것이다. 그리고 이 요령에는 첨부의 양식이 4건, 즉 사찰실태 조사서, 사찰자경농지 집계표, 자경농지 명세서, 포기승락서가{{ 포기승락서는 해당 농지 소유권자인 농민의 동의서를 말한다. 그는 다음과 같은 문장으로 되어 있다. 즉, "사찰을 보호 유지하는 견지에서 소생(小生)이 경작중인 아래 농지에 대한 경작권을 포기함을 승낙함"인바, 여기에서 경작권이라는 표현을 사용한 것은 그 해당 농지의 소유권의 인수에 필요한 대가를 전액 부담치 않았기에 소유권이라고 하지 않았다.}} 첨부되었다.

여기에서 가장 중요한 것은 포기승락서이다. 사찰에서 지정한 자경농지를 경작하는 농민들이 경작을 포기하겠다는 동의서이다. 또한 위의 보유면적 기준에 의한 해당 사찰의 자경농지는 원칙적으로 보면 자경농지라고 말하기는 어려운 것이다. 즉 농지개혁이 단행된 초반부에는 사찰의 자경농지 대상이 아니었기에 이미 농민에게 분배된 농지였다.{{ 농지개혁 초기에는 사찰소유 농지는 문교재단의 소유 농지로도 인정받지 못하였다.}}

그런데 재사정에 의해서는 대웅전은 평당 50평, 국보 1점담 500평 하는 식으로 계산하여 그 합계의 대상 면적이 해당 사찰 2ｋｍ에 있는 농지의 경우 해당 경작자가 경작을 포기하면 사찰농지로 인정해주는 것이다.

그런데 위에서 언급한 바 있지만, 농지개혁법에 의하여 이미 분배받아 경작하고 있는 농지의 경작권을 포기케 하는 것은 간단치 않았다. 어느 소작인은 쉽게 동의한 경우도 있었지만, 어떤 경우는 그 포기각서에 서명치 않은 경우도 있었던 것이다. 그를 단적으로 알 수 있는 것으로 당시 총무원에서 7월 27일자로 각 사찰 주지에게 내린 지시문(總庶 제339호)을 참고할 수 있다.

포기승락서

{{ 농촌경제연구원, {농지개혁사연구}(1989), 640~641면.}}

이 지시문에는 그 포기 승낙서를 받을 시에 공권력의 협조를 받도록 권유하였음을 볼 수 있다. 그리하여 이 포기승낙을 둘러싸고 소송으로 전개된 경우도 있었다. 당시 언론에도 그 비판이 전하고 있었다.{{ {경향신문} 1954.12.12, <농지개혁법 개정안 법률안에 대하여 특히 사찰 및 향교농지 반환의 모순>.}}

당시 이승만은 담당비서관에게 매일 진행상황을 보고받고 그 추이에 큰 관심을 가졌던 것으로 알려지고 있다. 그리고 이러한 포기를 전제로 한 사찰의 농지 확보는 단기간에 완료될 것도 아니었다. 1957년 12월 31일부로 확인된 그 상황은 아래의 표에서 찾을 수 있다.{{ 농촌경제연구원, {농지개혁관계사 자료집} 3집, 47면.}}

.............. ...........사찰자경 농지 확인 상황(1957.12.31 현재)
...................................................................................................단위 : 평

	사찰수	신 청 면 적			확 인 면 적
		전	답	계	전	답	계
서울	6	3,465	52,207	55,672	3,465	43,777	47,242
경기	30	54,640	152,584	207,224	54,640	152,584	207,224
충북	18	121,620	125,760	247,380	121,620	125,760	247,380
충남	45	130,147	200,610	330,757	129,085	198,682	327,767
전북	19	77,375	138,490	215,865	77,375	138,490	215,865
전남	18	29,045	133,166	162,211	29,045	133,166	162,211
경북	48	43,966	286,279	330,245	42,387	281,782	324,169
경남	26	11,948	445,188	457,136	11,948	445,188	457,136
강원	1(이남)	8,729	1,085	9,814	5,003	246	5,249
	14(수복지구)	38,933	566,686	605,619	15,704	306,000	321,104
계	225	619,868	2,102,055	2,621,923	489,672	1,825,675	2,315,347

위의 표에 나오는 사찰의 자경농지 현황을 보면 사찰이 신청한 자경대상 농지의 88%가 자경농지로 인정받은 셈이다. 이는 비교적 높은 비율로 사찰자경 농지를 공권력 및 농민에게 인정받은 즉 해당 농지를 환수받은 것이었다. 그러나 이 환수는 1957년에도 완결되지는 않았다.{{ 1959년 4월 2일자로 농림부 장관이 각 도 지사에게 보낸 공문(농지, 제485호), <사찰자경농지 확인에 관한 건>에 의하면 그 이행이 미진하여 각 도 지사에게 조속히 그 해결을 독촉하였음을 알 수 있다. {농지개혁사관계자료집} 제2집, 149면, <자료번호, 3-6-32>.}}

한편 총무원에서 발의되어, 문교부 대책안에 포함되고, 국무회의에서 통과된 5대 방책 중 사찰소유 농지에 대한 특별 보상액,{{ 문교재단 소유농지에 대한 특별보상(15할 추가) 대상에 사찰도 교화사업 법인으로 포함되었다(시행령 2조, 1953년 5월 7일). 여기에서 나온 특별증권(문교부장관 발급)은 귀속재산 매수대금으로만 사용할 수 있는 증권인데, 불교계 사찰의 경우 총 450건, 130,447석에 해당하는 문교증권을 발급받았다. 사찰은 이 문교증권과 일반 농지의 보상으로 받은 지가증권으로 전국 각처의 다양한 기업체를 인수하거나, 기업에 투자하였다. 그러나 그 결과는 운영부실, 자금회수, 개인의 재산으로 전환 등으로 인해 현재까지 지속된 경우는 일체 없다. 특히 불교정화라는 혼란의 와중에서 망실된 경우가 대부분이었다. 이에 대한 정황은 {서울신문} 1668호, <휴면상태의 문교재단>. {대한불교} 115호(1965.10.24), <정재는 어디로?, 농지개혁후 기업투자로>. 당시 불교계가 관련된 기업은 충북여객, 충주비료, 전남여객, 대광유지공업, 한국베아링, 강원여객, 영도조선소, 영도도자기, 밀양내화벽돌, 부산백화점, 경기여객, 자유극장, 대구백화점, 대구 대한사, 충남여객, 대전백화점, 서울 한성극장 등이다.}}

사찰 및 사찰이 유지하는 재단의 운영에 관한 특별융자, 귀속사원 사용권 변경, 사찰 복구에 대한 문제는 본 고찰에서는 취급조차 못하였다. 농지개혁과 불교와 관련된 총체적인 것을 종합 정리하고자 할 경우에는 이 4대 방책도 반드시 정리해야 한다고 본다.

4. 결어

이상으로 농지개혁과 불교와의 관련을 조계종 총무원에 설치한 사찰유지대책위원회의 활동과 정부의 사찰 유지대책의 하나였던 사찰자경 농지 반환을 중심으로 살펴보았다. 추후 이 분야 연구의 유의점을 제시하는 것으로 맺는말에 대하고자 한다. 이 내용은 필자도 유의할 내용이지만, 후학들의 연구 촉발, 심화를 위해서 제안하는 것이다.

첫째, 해방공간, 농지개혁 이전의 불교계 및 사찰의 농지와 산림의 개요를 파악해야 한다. 이러한 총괄적인 개요는 농지개혁으로 나타난 제반 문제를 분석, 이해함에 있어 필수불가결한 대상이다.

둘째, 사찰 농지였으나 농지개혁으로 정부가 매수한 농지의 통계와 본 고찰에서도 나왔지만 사찰 자경농지 공인(반환)으로 사찰에 되돌려진 농지의 통계를 찾아야 한다. 필자는 본 고찰에서 전자의 1961년 기준의 총계를 19,837反(5,951,100평)이라고 하였으며, 후자의 1957년 기준의 통계를 2,315,347평으로 제시하였다. 이에 관한 연대별, 성격별 세부적인 통계를 확보해야 할 것이다. 그리고 사찰자경농지로 반환받은 농지의 변화상에도 관심을 기울여야 한다.

셋째, 불교계와 정부가 공동으로 수립한 사찰 유지를 위한 5대 방책의 전체에 대한 정리를 서둘러야 한다. 본 고찰에서는 그 중 하나의 대상 주제에 대한 기초 정리를 한 것에 불과하다. 여타 4대 방책에 관련된 자료수집, 분석, 연구가 뒤따라야 한다.

넷째, 농지개혁과 불교계의 정화운동·분규 등과의 상호 관련성을 분석해야 한다. 농지개혁으로 인해 승려들의 식량 부족은 수좌들의 생존 문제를 야기하였음은 상식화된 견해인바, 이 문제에 대한 심층적인 분석이 요망된다. 그리고 이와 관련하여 이승만 대통령이 정화운동를 지지하는 유시를 한 원인도 재검토되어야 한다. 농지개혁의 사례에서 이승만은 불교에 적극적인 옹호를 하였다. 그리고 정화운동이 전개될 때 나온 이승만의 정화 지지의 유시에는 정화를 지지하는 내용과 사찰을 보호하자는 내용이 혼재되었음을 볼 때 농지개혁과 정화운동의 관련성은 필히 분석되어야 할 것이다.

다섯째, 농지개혁은 사찰 공동체의 성격을 근본적으로 전환시켰다는 전제하에 그 배경, 추이, 성격을 정리해야 할 것이다. 농지개혁 이전에는 농토, 산림이 재원의 중심이었으나 점차 농지에 대한 중요성은 상실되고 대신 산림에 대한 우월성이 증대되었다. 여컨대 산판을 통한 자금 확보 노력이 심화되었다.

여섯째, 농지개혁이 거의 완료되면서 일시적으로는 산판이 사찰 경제의 중심이 되었다. 그러나 1970년대 중반에 접어들면서 사찰경제는 산업사회의 성격을 띠고 재편되었는바, 그 내용을 정리해야 한다. 요컨대 국립공원의 등장, 사찰의 입장료 징수 등이 바로 그것이다. 또한 1970년대 후반 국민소득 증가와 맞물리면서 사찰 경제는 재가불자들의 보시의 성장과도 큰 연관을 가지는데 이 측면을 간과할 수 없다. 이러한 1970∼80년대의 변화는 그 이전 농업중심 사회를 상징하는 농지·산판 중심의 사찰경제와는 전연 이질적인 것이다. 이렇듯 농업중심의 사찰경제와 2,3차 산업중심의 사찰경제를 결정적으로 구분케 한 것이 바로 농지개혁이었다. 이러한 사찰경제의 질적인 전환과 함께 등장한 것이 비구승 중심의 교단 재편, 간화선 중심의 교학체계 독주, 종권 장악 중심의 불교계 내분 등이었다.

지금껏 농지개혁 및 그와 연관된 주제의 연구를 추진함에 참고할 수 있는 내용을 대별하여 제시하였다. 그 주제와 관련된 연구의 심화를 기대하는 차원에서 개진한 것이지만, 불교사를 총체적으로 바라보아야 한다는 입장에서 필자의 단상을 소개하였음을 이해하기 바란다.

김광식 건국대 사학과 및 동대학원 졸업. 문학박사. 현재 대각사상연구원 연구부장. 저서로 《한국근대불교사연구》《한국근대불교의 현실인식》《근현대불교의 재조명》 등이 있다.

김광식 jiher7@yahoo.co.kr

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[논단]농지개혁법 시행과 불교계의 대응 / 김광식

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