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[열린논단] 국립공원 정책과 전통사찰의 가치
[0호] 2018년 03월 15일 (목) 이영경 동국대 교수
1. 우리나라 국립공원과 전통사찰보존지

1) 높은 사유지 비율
   
※사찰보존지: 조계종단의 사전 승인 없이 재산권을 행사 못함


2) 국립공원 이용과 가치형성에 전통사찰보존지의 기여도가 매우 높음

① 전통사찰보존지는 종교유산, 문화유산, 자연유산(복합유산)

੦ 전통사찰의 지정요건: 역사적, 불교적 문화적, 예술적, 건축적 가치 (Ross의 문화유산의 가치와 동일)
੦ 전통사찰의 공간적 범위: 전통사찰 보존지, 불교의 의식, 승려의 수행, 생활, 신도의 교화를 위한 모든 사찰소유 토지

② 국립공원내 사찰보존지 현황(사례: 오대산 국립공원과 월정사)

   

오대산 국립공원: 326.348㎢ (1975년 2월1일 지정: 43년됨)
월정사 보존지: 58,035㎢(오대산 국립공원의 17.78%), 643년 창건(1375년 됨)

③ 전통사찰보존지는 국립공원의 핵심탐방지역(이영경 등, 2015)
: 오대산 국립공원 방문자 581명의 95.8%가 월정사 보존지만 방문
오대산 국립공원에서 월정사 보존지가 차지하는 중요도: 73.65%
오대산 국립공원에서 월정사보존지의 기여도
(문화경관창출:4.09/5, 자연경관창출: 3.96/5, 생태계보존:3.76/5)

④ 전통사찰보존지의 경제적 가치평가 결과(이영경 등, 2011: 단위: 원)

   


3) 2011년 4월5일 공원문화유산지구 신설 및 지정 (2012년 3월 29일 완료)

① 지정기준: -전통사찰 및 지정문화재 보유사찰은 경계에서 300m

-문화재 보유암자는 최대 100m
-일반암자는 최대 50m
-제외대상: 하천, 사찰진입로, 사찰과 암자 연결도로, 산능선밖 지역
생태보호지역(산림유전자원보호구역, 생태경관지역 등)

② 지정사례: 오대산 국립공원의 경우, 9개 공원문화유산지구 지정

   


2. 국립공원 관리계획서의 내용분석

੦ 2012년에 작성된 8개 국립공원(설악산, 오대산, 속리산, 소백산, 지리산, 월악산, 가야산, 내장산)의 보존관리 계획을 검토결과 (표1);
- 3개 국립공원(설악산, 오대산 속리산)은 관리목표, 방향, 핵심관리부분이 같음
- 2개 국립공원(가야산, 내장산)은 관리방향과 핵심관리부분이 똑같음
- 3개 국립공원(소백산, 지리산, 월악산)용은 조금씩 상이하지만 대체적으로 유사
- 8개 핵심 관리계획 내용: 방문자 편의(탐방시설 및 탐방 프로그램 확충)에 집중 일반적인 관리(문화재 관리, 사찰문화관리)만 강조
- 전통사찰보존지와 공원문화유산지구에 있는 다양한 가치들에 대한 인식 없음.

표1. 2012년 8개 국립공원 공원문화유산지구 관리목표, 관리방향, 핵심관리내용

   


੦ 오대산 국립공원 보존관리계획(2012)에 대한 내용분석

① 공원관리의 비전과 세부적인 목표설정 부분의 문제점:

-자연환경보존과 생태복지를 위주로 비전과 목표가 설정되었으며
-전통사찰보존지나 공원 문화유산지구의 자원특성이나 가치에 대한 언급 없음.

② 용도지구 관리방안 부분의 문제점:

-공원 자원보존 분야:
• 총 세부추진계획 36개 중에서 문화유산관련 계획은 3개에 불과하며,
• 총예산 6,354백만원 중 문화유산관련 예산은 1.48%인 94백만원임.
-공원 환경보호 분야: 문화유산지구에 대한 계획 없음
-지속가능한 이용 분야: 문화유산지구에 대한 계획없음

③ 부문별 추진계획 부분의 문제점:
-지역사회협력분야:
• 총 세부추진계획 19개중에서 문화유산 관련계획은 1개이며,
• 총예산 2,850백만원 중에서 문화유산관련 예산은 100백만원(3.51%)

3. 전통사찰보존지의 부실한 관리계획이 미치는 영향

1) 전통사찰 보존지의 다양한 유산가치의 훼손

੦ 캐나다 공원 관리청의 문화자원 관리정책,
੦ 호주 빅토리아 주 공원관리의 목표 ① 자연, ② 문화, ③ 사람들로 설정 (우리나라 국립공원관리공단과 MOU를 맺고 2018년부터 직원교류 예정)

2) 우리나라 국립공원의 독특한 정체성과 가치 훼손

੦ 캐나다 통가리로 국립공원은 1990년 자연유산으로 먼저 등재되었으나, 공원 안에 위치한 산이 원주민과의 영적 연계성이 있다는 점을 인정하고, 사상 첫 문화경관으로 지정된 후, 복합유산으로 지정되었음.
੦ 중국 우타이산과 일본 히라이주미 정토사찰은 문화경관으로 인정받아 세계문화유산 등재

4. 보호지역 관리에 대한 세계적 추세

੦ IUCN과 Cardiff 대학에서는 보호지역 관리를 위해 가이드라인 보고서 시리즈를 발간하고 있는데, 여기서는 발간된 보고서를 위주로 설명함.

1) 2008 IUCN 보고서

੦ 보호지역 관리는; 정부에 의한 관리, 공유관리, 사유관리, 원주민(토착민)과
지방공동체에 의한 관리로 구분

2) IUCN 보호지역을 위한 국가 체계 보고서 (시리즈 #1, 1998)

੦ 자연자원 관리에 대한 현재의 세계적인 추세는 중앙정부로부터 주정부, 지역정부, 지역주민이나, 원주민 및 토착민 등 전통적 토지 소유자, 기업, 민간으로의 권력이양이라는 점에 주목함.
੦ 보호지역이 성공하기 위해서는 다양한 이해당사자 간의 상호 이익적인 협력관계가 개발될 필요가 있음. 이에 대한 근거로서 보호지역은 관련되는 사람들의 지지 없이는 지속될 수 없는데, 이러한 지지는 관련되는 사람들의 기본적인 요구가 충족될 때만 가능함을 명시하고 있음. 따라서 보호지역 안에 살고 있는 지역공동체의 경제적 요구나 삶의 질을 향상시키기 위한 열망을 외면하지 말아야 함을 강조함.

3) 토착민과 전통적인 사람들과 보호지역에 대한 가이드라인(#4, 2000)

3-1) 근거:

੦ 1996년 10월 14일에서 23일까지 캐나다 몬트리올(montreal)에서 개최된 IUCN 세계보존회의(WCC: world conservation cogress)에서 국제자연보존연맹(IUCN)이 채택한 토착민(indigenous)과 보호지역에 관한 결의안 1.53(부록 1참조).

3-2) 가이드라인에서 정의되는 토착민/전통적인 사람들

① 토착민/전통적인 사람들에 대한 정의

੦ 토착민과 부족민을 정의(부록2; ILO 협약 169)를 보면, 토착민은 “사회적, 문화적, 경제적 조건이 국가 공동체의 다른 부문과 구별되며, 지위가 전적으로 혹은 부분적으로 자신들 특유의 관습이나 전통에 의해 또는 특수한 법이나 규정에 의해 규제되는 독립적인 지역에 사는 부족민들”로 정의됨.

੦ 그러나 이러한 정의에도 불구하고 “자신들을 토착민이나 부족민으로 스스로 생각하는 것이 이 협약의 조항이 적용되는 그룹을 결정하는 근본적인 기준으로 간주됨”이라는 조항을 더불어 명시하고 있음.

② 토지소유자이자 토착민으로서 전통사찰

੦ 한국사회에는 원래 인종적으로 차별화되는 부족민들이 존재하지 않는다는 사실에 근거하면 전통사찰보존지에 살고 있는 스님들은; 1) 사회적, 문화적, 경제적 조건이 국가공동체의 다른 부문과 구별되고, 2) 지위가 전적으로 혹은 부분적으로 자신들 특유의 관습이나, 전통, 또는 특수한 법이나 규정에 의해 규제되며, 3) 사찰보존지라는 독립적인 지역에 살고 있다는 점에서 충분히 토착민으로 정의될 수 있음.

੦ 전통적인 사람들에 대해서는 특별히 정의하지 않고 있으나, 옥스퍼드 영어사전을 보면 indigenous(토착의)에 대한 사전적 의미는 “다른 지역에 오지 않고 그 지역에 자연적으로 존재하는” 이라는 뜻이며, traditional(전통적인)의 사전적 의미는 “오랫동안 변화 없이 한 사회나 집단에 지속되어온 방식대로 행동하는 관습을 따르거나 속한”이라는 의미임. 국어사전을 참조하면 토착민은 “대대로 그 땅에서 살고 있는 백성”으로 정의되며, 전통적은 “예로부터 이어져 내려오는”으로 풀이됨.
੦ 따라서 국립공원에 위치한 전통사찰보존지는 현재까지 사찰의 소유토지임. 따라서 전통사찰 보존지에서 짧게는 몇 백년을, 길게는 1300년 정도 거주하면서 그동안 변화 없이 승가의 방식대로 살며 행동하는 관습을 지켜온 스님 집단은 토지소유자이자 전통사찰보존지의 전통적인 사람들이자 토착민으로서의 지위를 갖는다고 판단할 수 있음.

3-3) 보고서에서 제시된 원칙에 근거한 사찰의 권리와 정부의 의무

੦ 1996년에 채택한 결의안 1.53와 2000년 IUCN에서 개발한 보호지역과 토착민/전통적인 사람들에 대한 원칙 및 지침(부록 3)을 종합하면 국립공원에 위치한 전통사찰은 5가지 권리를 갖으며, 이를 위한 정부는 중요한 의무가 있는 것으로 요약됨. 사찰의 5가지 권리 (① 새로운 보호지역 지정과 관련한 권리(원칙 2와 원칙3), ② 보호지역 카테고리 적용결정과 관련한 권리(원칙1, 지침1.5), ③ 사찰의 지역과 자원, 그리고 사찰공동체를 보호받을 권리(원칙 2 지침 2.1), ④ 사찰보존지 자원이용과 관련한 권리(원칙 2. 지침 2.2), ⑤ 사찰보존지 공동관리에 대한 권리(원칙1, 원칙3), 6) 사찰의 지식과 경험, 관행을 사용할(원칙1) 권리)와 정부의 의무는 다음과 같음.

① 새로운 보호지역 지정과 관련한 사찰의 권리:

੦ 사찰보존지에 새로운 보호지역이 지정될 때 이러한 지정과 관련하여 사찰은 IUCN 가이드라인 원칙 2의 지침 2.3, 원칙2의 2.5, 원칙3의 지침 3.4 및 지침 3.5, 원칙2의 지침2.3에 근거하여 다음과 같은 권리를 가짐.

▪보호지역 지정에 합의할 권리
▪사찰의 권리에 대한 법적 인정전까지 사찰의 생계유지(종교기능 유지)에 필요한 범위에서 사찰보존지의 자원을 사용할 권리
▪이러한 자원사용이 제한되어야 한다고 판단될 경우, 적절하게 보상받을 권리
▪보호지역이 될 이유에 대하여 사찰과의 공동연구를 요구할 권리
▪사찰의 권리에 대한 법적인정을 위한 공식절차를 요구할 권리
▪사찰보존지 관리계획에 대하여 사찰과의 공동개발을 요구할 권리
▪보호지역의 지정 및 관리에 대한 합의와 상호책임을 보장하기 위한 다른 조치들을 요구할 권리

② 보호지역 카테고리 적용 결정에 대하여 가지는 사찰의 권리

੦ IUCN의 보호지역 카테고리를 적용하는데 있어서 사찰이 가지고 있는 권리와 관심을 반영할 목적을 가지고 사찰과 긴밀한 연계를 수립하여야 함(결의안 1.53의 3항 참조)

੦ 국가의 보호 지역에 대한 법률과 IUC에 의하여 마련된 국제보호지역 카테고리 체계 사이에는 조화가 있어야 한다. 이러한 원칙과 지침에 전적으로 부합함으로써, 이러한 체계는 사찰의 이익을 위한 유용한 방안과 더불어 보호지역과 관련한 분쟁해결 방안을 제공한다(IUCN 가이드라인 원칙 1의 지침 1.5 참조).

③ 사찰보존지의 지역과 자원, 그리고 사찰공동체를 보호받을 권리:

੦ 사찰은 원칙 2의 지침 2.1에 근거하여 사찰보존지 지역과 자원 그리고 사찰공동체를 보호받을 권리를 갖음.
▪ 원칙2의 지침 2.1: 보호지역의 지정과 관리를 위해서 각 공동체 대표와 보존 기관과의 합의는 토착민 및 다른 전통적인 사람들의 권리를 보장하는데 기여해야 하는데, 이는 그들의 지역과 자원, 그리고 공동체를 완전하며 효율적으로 보호받을 권리를 포함한다. 사찰보존지 자체와 자원, 그리고 사찰공동체에 대한 완전하고 효율적인 보호를 받을 권리를 포함함.

④ 사찰보존지 자원과 관련한 사찰의 권리

੦ 사찰은 원칙 2의 지침2.2에 근거하여 사찰보존지 자원에 대하여 다음과 같은 권리를 가짐.

▪보호지역에 소속된 사찰의 토지, 영토, 물, 연안 해안 및 다른 자원에 대한 전 통적이고 지속가능한 이용에 관련한 권리
▪ 합의한 관리규정과 계획에 따라 사찰의 토지, 영토, 물, 연안 해안 및 다른 자 원에 대한 관리와 통제에 참여할 권리
▪ 협의된 관리 규정 및 계획의 조건에 따라 사찰의 토지, 영토, 물, 연안 해안 및 다른 자원에 영향을 미치는 기술 및 관리 시스템과 같은 쟁점사항을 결정하는 데 참여할 권리
▪ 합의된 관리 규정과 계획의 맥락에서 사찰의 토지, 영토, 물, 연안 해안 및 다 른 자원의 개발 또는 사용을 위한 우선순위와 전략을 결정하는데 참여할 권리 ▪ 국가의 보호 지역 시스템을 담당하는 기관들과 합의 조건에 따라서 사찰의 육 상, 해안/해양 및 담수 지역을 공동 관리하고 외부 위협으로부터 사찰을 보호 하기 위해 사찰 자신의 전통적인 제도와 당국을 사용할 권리
▪ 사찰의 토지, 영토, 물, 연안 해안 및 다른 자원에 영향을 미치는 어떠한 프로 젝트를 승인하기 이전에 당국으로 하여금 각각의 공동체로부터 자유롭고 고지 에 입각한 동의를 얻을 것을 요구할 권리
▪ 승려집단의 삶의 질을 향상시키고 사찰의 육지, 해안/해양 및 담수 지역에 포 함된 자연자원을 보존하며 생태학적으로 지속 가능하게 이용함으로써 직접적이 며 공평한 이익을 얻을 권리
▪ 문화 및 지적 유산, 특히 보호지역에 포함된 세습된 문화유산, 그리고 생물 다 양성과 자연 자원의 관리와 관련된 지식을 유지하고 누릴 수 있는 집단적 권리
▪ 보호지역 안에서 전통적으로 점유하고 있던 지역으로부터 철거되지 않을 권리. 사찰의 이주가 예외적으로 필요하다고 판단될 경우에는 이주가 적용되는 사찰 에게 사전 고지에 입각한 자유로운 동의와 적절한 보상이 주어질 권리

⑤ 사찰보존지 공동관리에 대한 사찰의 권리

੦ 사찰은 원칙 1, 원칙1의 지침1.1, 원칙3의 지침3.2, 지침3.3, 지침3.5에 근거하여 사찰보존지에 대하여 공동관리를 할 권리를 가짐.

▪ 원칙1: 토착민이나 전통적인 사람들은 그들의 토지, 영토, 물, 연안 해안 및 다른 자원에 영향을 미치는 보존 전략을 개발하고 시행함에 있어서, 특히 보호지역의 지정 및 관리에 있어서 정당하고 동등한 파트너로 인정되어야 함.
▪ 원칙1의 지침1.1: 효율적인 공동 관리를 보장하기 위해서 필요한 요식체계를 최소화 할 수 있도록 합의를 간소화하여야 함.
▪ 원칙2의 지침3.2: 보호지역의 관리는 권리와 책임을 인정하는 공식적인 절차, 예를 들어 관리나 공동관리 합의나 공동으로 만든 관리계획 등-를 통해 이루어져야 함.
▪ 원칙3의 지침 3.3: 성과에 대한 상호평가가 보호지역 기관과 토착민 및 다른 전통적인 사람들의 단체에 의해 권장되어야 하며, 정기적인 모니터링과 투명한 보고를 활용하여야 함.
▪ 원칙3의 지침 3.5: 토착민 등의 토지에 새로운 보호지역을 지정할 때 정부는 해당 정부기관과 비정부 보존단체들, 그리고 관련되는 공동체 사이의 관리계획의 공동개발을 해야 함.

⑥ 정부의 의무

੦ IUCN 가이드라인 원칙 및 지침에 의하면 정부는 위에서 설명된 사찰보존지에 대하여 사찰이 가지는 권리를 보장하기 위해서 다음과 같은 책임 및 의무를 성실히 수행하여야 함.

➊ 사찰보존지에 대한 사찰의 권리보장을 위한 법적 제도적 장치 마련

੦ 정부는 사찰보존지에 대한 사찰의 권리를 보장하기 위한 법적 제도적 장치를 마련하여야 하는데, 이는 IUCN 원칙 1의 지침1.2와 원칙 3의 지침3.1에 나타나 있음.
▪원칙1의 지침 1.2: 보호지역에 대한 토착민 등과의 합의의 개발은 국가적 보호지역의 목적, 계획, 정책, 그리고 국법 및 규정 등의 체계 안에서 이루어져야 함, 이러한 합의는 그 지역의 자연적 문화적 유산의 보호를 위한 국가적 목적과 의무에 부합되도록 보장하여야 하며, 이와 관련되는 국제적인 의무(예를 들어, 국제적인 보존 협정에서 규정되는 의무)에도 부합하여야 함.
▪ 원칙3의 지침 3.1: 토착민 및 다른 전통적인 사람들의 의사결정 방법과 과정뿐만 아니라 토착민과 기타 전통적인 사람들을 대표하는 당국(권한있는 조직)들도 국가의 제도적, 정책적 체계 안에서 인정되고 존중되어야 한다. 이를 위해서 보호지역 시스템의 법적, 제도적 구조를 적절하게 개혁하여 공동관리 체제에 이러한 제도와 의사결정 방법 및 과정이 수용되도록 해야 함.

➋ 효과적인 공동 관리를 위한 사찰에의 혜택 보장

੦ 정부는 사찰과의 효과적인 공동관리를 위해서 사찰이 다음과 같은 혜택을 받도록 보장하여야 하는데, 이는 IUCN 원칙 4의 지침 4.1, 지침 4.2, 지침 4.3에 근거함. 이러한 지침에서 제시되는 내용에 근거하여 정부가 사찰에게 보장하여야 하는 혜택을 보면 다음과 같음.
▪외부 위협으로부터 영토의 효과적인 방어
▪영토에 대한 법적 보호와 지원
▪경계를 포함한 영토의 합병
▪사찰이 관리활동을 수행할 경우에는 사찰의 관리활동에 대한 기술적, 재정적, 정치적인 지원
▪사찰이 사찰보존지 지역자체와 자원을 효과적으로 관리할 수 있도록 지속적인 역량강화 활동과 과정을 지원
▪사찰이 사찰보존지를 보존하고 지속가능하게 이용할 수 있도록 경제적 및 기타 장려 제도를 설계하고 시행
▪사찰이 보호지역의 존재와 관련하여 창출되는 경제와 고용기회 (예: 관광으로 창출된 소득이나 보호 지역 관리를 위한 고용기회)로부터 충분한 혜택을 받도록 보장

➌ 사찰과 견고한 동반자 관계유지를 위한 정부와 비정부 보존기관의 의무

੦ 정부와 비정부 보존기관은 공동관리에서 사찰과의 견고한 동반자 관계를 개발하기 위해서 다음 사항을 해야 하는데, 이는 IUCN 원칙 3의 지침 3.6, 지침 3.7에 근거함. 이러한 지침에서 제시되는 내용에 근거하여 정부 및 비정부 보존기관이 하여야 할 사항은 다음과 같음.
▪사찰 조직이나 사찰 공동체와의 공개 대화 촉진
▪필요한 법적 및 정책적 변화를 홍보하고 지원
▪필요할 때마다 갈등 해결 과정을 개발
▪사찰 공동체를 위한 역량 강화 활동을 장려하고 개발
▪사찰의 문화적 정신적 가치와 권리에 대한 대중들의 인식을 높이기 위해 국민을 대상으로 캠페인을 개발하는데 필요한 자원을 제공. 이에 대하여 IUCN에서는 국민을 대상으로 한 캠페인은 사회전체가 사찰이 사찰보존지 관리를 실행할 권리가 있다는 것을 인정하는 것을 보장하는데 도움을 주고 이러한 권리를 중중함에 따른 환경적 이익을 이해하는데 도움을 줄 수 있다는 점을 강조하고 있음.

5. 토착민/전통적인 사람들과의 보호지역 공동관리 사례

੦ 세계적으로 보호지역 관리기관과 토착민 및 전통적인 사람들 사이에 공동관리가 실행되고 있는데, 이러한 사례는 IUCN의 보고서(2000)와 호주의 공원관리에서 찾아볼 수 있음.

1) IUCN 보고서(Beltran, 2000)에서 제시되는 공동관리 사례

① 11개 공동관리 사례

੦ 사례를 분석한 결과를 보면 토착민이나 전통적인 사람들의 참여가 보호지역계획의 초기부터 있는 경우에는 토착민이나 관리당국 모두에게 이익이 있는 것으로 분석되고 있는데, 이는 토착민의 관리참여가 많을수록 갈등이 적어지기 때문임. 이렇게 보호지역의 지정 및 관리에 토착민이나 전통적인 사람들의 참여가 증대되는 이유는 두 가지로: 첫째, 보호지역에서 토착민들의 권리가 인정되고 있기 때문이며; 둘째, 토착민들이 살고 있거나 토착민들이 관심을 가지고 있는 보호지역에 대한 장기적인 지속가능성을 확보하기 위해서는 토착민의 참여가 필수적이라는 것이 널리 인식되었기 때문임. 따라서 토착민이나 전통적인 사람들의 참여가 있는 지역은 참여의 폭을 더 넓히고 있으며, 참여가 없었던 지역에서는 참여가 시도되고 있는 추세임. 사례지역에서 나타난 전통적인 토지소유자들의 공동관리 참여정도를 보면 3가지 형태(완전참여, 제한적 참여, 비참여)로 구분됨.

੦ 완전참여는 KIGC(볼리비아의 Kaa-Iya del Gran Chaco 국립공원), RBMCM(니카라구아의 Cayos Miskitos and Franja Costera Marin Biological Reserve), KRR(호주의 Kakadu 국립공원), KNP(러시아 연방의 Kytalyk Resource Reserve)의 4곳에서 나타남. 이러한 보호지역에서는 일반적으로 제도적 장치를 통해 토착민 및 전통적인 사람들의 완전한 참여를 보장하고 있음. 따라서 토착민 및 전통적인 사람들은 보호지역의 관리계획의 계획과정과 실행과정, 그리고 관리활동 등의 전 분야에 참여하며, 관리위원회나 그와 유사한 조직의 일원으로 참여하고 있음. 종종 전통적인 사람들 위원회의 위원들이 특정한 관리방법의 실행을 책임지는 경우도 있음.
੦ 제한적 참여는 WBNP(캐나다의 Wood Buffalo 국립공원), LAPP(스웨덴의 Lapponian 지역), SNP(네팔의 Sagarmatha(에베레스트 산) 국립공원) XNR(중국의 Xishuangbanna Nature Reserve)에서 볼 수 있음. 이 세 지역에서의 공동관리는 특정한 활동에만 제한적으로 나타나고 있는데, 예를 들면 순록축산(LAPP), 들소무리 방목(WBNP), 관광(SNP)등의 활동이 포함됨. 그 외, XNR에서는 공동관리를 보장하는 법적 제도적 장치 없이 지역공동체와 보호지역 직원사이의 협상에 의해 토착민의 참여가 결정되고 있음. 따라서 이 지역에서 보호지역에 대한 공동관리의 진행여부는 전적으로 보호지역 직원의 의지에 달려있음.
੦ 비참여는 SMNP(이디오피아의 Simen Mountain 국립공원)와 DINP(태국의 Doi Inthanon 국립공원)에서 발견됨. SMNP에서는 초기적인 공동관리가 진행되고 있으나, 이 두 지역에서는 대부분의 관리결정이 각 나라의 수도에 위치하고 있는 보호지역 당국에 의해 결정되고 있음.

② 공동관리에서 나타나는 토착민의 자원이용 현황

੦ 모든 사례지역에서 토착민이나 다른 전통적인 사람들이 자연자원에 대한 지속가능한 이용이나 상업적인 이용을 하고 있는 것으로 보고하고 있음.
੦ 대체적으로 사냥과 낚시가 가장 일반적인 활동으로 나타났으며 농사, 축산, 임업등도 발견되고 있음. LAPP(스웨덴의 Lapponian 지역)와 KRR(호주의 Kakadu 국립공원)에서는 순록축산이 중요하게 나타났음. 관광을 통한 자원이용은 SNP(네팔의 Sagarmatha(에베레스트 산) 국립공원)의 가장 중요한 경제활동이었으며, KNP(러시아 연방의 Kytalyk Resource Reserve)와 RBMCM(니카라구아의 Cayos Miskitos and Franja Costera Marin Biological Reserve)에서도 중요한 활동으로 분석됨. 특히, RBMCM에서는 바다가재를 잡기위한 다이빙이 인기 있는 활동으로 나타남.

2) 호주국립공원의 공동관리사례

੦ 호주 국립공원의 관리는 30년 전 부터 전통적인 토지소유자인 원주민과의 공동관리(joint management)로 전환하였는데, 이러한 전환은 호주연방정부를 비롯한 모든 주정부에서 발견되고 있음.

੦ 호주 원주민 문화는 그 역사가 약 50,000년으로 판단되며, 1788년 시드니에 영구적으로 영국인의 거주가 시작되면서 호주에서는 Terra Nullius라는 개념이 발생했음. 이 개념은 영국인 정착이전에 호주의 토지는 누구의 소유도 아니라는 의미를 가지고 있음. 이 개념은 1970년대 원주민들이 그들의 토지에 대해 가지고 있는 소유권을 인정해야 한다는 사회적 운동이 태동할 때까지 호주사회에서 유지되고 있었음.

੦ 이후 호주에서는 1993년 원주민의 토지소유권을 인정하고, 이를 보호할 목적으로 원주민 토지 권리법(native title act)이 제정되었음. 그러나 그 당시 호주에서는 원주민이 전통적으로 소유했던 토지들은 이미 서구인에게 실제 소유권이 넘어간 실정이므로, 연방정부가 소유하고 있는 공적인 토지(crown land)에 대한 원주민의 소유권을 인정하는 방안이 유일한 방안이었음. 따라서 국립공원 등을 비롯한 보호지역은 공적인 토지(crown land)로서 원주민들이 가지고 있는 토지 소유권과 권리권을 인정하였음.

੦ 그러나 이러한 토지들이 이미 보호지역이나 국립공원으로 지정되었기 때문에 원주민으로부터 공원관리청장이 임대받는 형식을 빌어서 국립공원으로 계속 이용하되, 원주민의 사용을 허용하며 원주민과의 공동관리(joint management)를 수행하고 있음. 호주에서 원주민이란 1976년에 제정된 원주민 토지권리법에서 정의된 전통적인 원주민 토지 소유자(aboriginal traditional owners)를 말하며, 컨트리(country)란 원주민들의 단어로서 그들이 전통적으로 소속되었던 지역(토지)을 의미함.

੦ 호주에서 공동관리가 가장 잘 진행되는 곳은 연방정부 산하에 있는 울루루 국립공원, 카카두 국립공원, 부데리 국립공원이며, 여기에는 현재까지 원주민이 거주하고 있음. 부데리 국립공원의 경우에는 관리계획을 수립하는데 원주민의 의견을 수렴하는 기간이 거의 5년에 달하고 있으며, 원주민에 의한 관리를 국립공원 관리의 최종목표로 삼고 있음.

੦ 이 외 모든 주에서도 공동관리를 실행하고 있으며, 특히 빅토리아 주 국립공원관리청과 뉴사우스웨일즈(NSW)주 국립공원관리청에서 매우 선도적으로 공동관리를 진행 중에 있음. 주 단위 국립공원에서는 원주민이 거주하지 않기 때문에 공동관리가 이루어지는 다른 국립공원(주 정부)에서는 원주민의 토지사용권(사냥, 낚시, 약초식물의 채취, 먹는 물의 사용)만을 허용하고 있음.

੦ 호주 연방정부의 공동관리 시스템의 주요내용을 보면 다음과 같음.

① 호주 연방정부의 공동관리 이론
▪호주 연방정부의 공동관리 이론은 구조(sturucture)와 과정(process)의 두 가지 요소로 이루어져 있음. 공동관리의 구조(structure)는 법적인 체계를 의미하는데, 전통적인 토지소유자들의 관심을 지원하는 제도적 장치를 말함. 과정(process)은 전통적인 소유자들의 열망을 성취하는데 도움을 주는 지속적인 상담과 협상을 의미함. 공동관리가 성공적이기 위해서는 구조와 과정을 필수요소로 고려함.
▪공동관리 구조(structure of joint management)의 네 요소
∙원주민 소유자가 가지고 있는 토지에 대한 자유 보유 사용
∙전통적인 소유자들과 국립공원청장 사이의 99년간의 임대차 계약
∙원주민들이 대다수를 차지하고 있는 관리위원회
∙1999년 제정된 환경보호와 생물다양성 보존 법, 1976년에 제정된 토지권리 법을 포함하는 입법체계
▪공동관리 과정(structure of joint management)의 요소
∙토지소유자, 관리위원회, 국립공원 직원사이의 관계: 전통적인 토지소유자의 열망에 따라 변화하는 것이 필요함.
∙건강한 공동관리: 열려진 소통, 다른 기술에 대한 존중, 권력의 공유가 필수

② 효과적인 공동관리 요소

▪국립공원 우선사항과 관리목적에 대한 공감대 형성
▪관리실행과 관리진행에 대한 모니터링 실행
▪전통적인 토지소유자과 공원관리청이 토지관리에 대한 기술 공유
▪공원관리 협력
∙원주민과 공원관리청이 공유하는 공통적인 공원의 비젼과 아젠다 설정
∙원주민과 공원관리청이 공감하는 성공에 대한 지표나 측정도구 설정
∙서로의 기술이나 능력을 보강하는 활동들(자신들이 잘하는 일을 하는 것)
∙신뢰구축을 포함하는 지속적인 소통
∙근간이 되는지지(자원이나 상호협동을 지지하는 구조) 마련

③ 효과적인 공동관리 전략

▪ 지역요구 경청(공동관리 위원회 개최 전 원주민 위원회를 개최하여 지역요구 경청)
▪ 원주민이나 지역민이 이해할 수 있는 방법으로 공원관리 설명(관리결과 중심, 그래픽 활용, 전략적 사항 토의, 원주민이 가지고 있는 쟁점사항을 먼저 토의)
▪ 직업과 고용기회를 향상시키기 위한 고려 필요(관리수습과정, country ranger,지역인터뷰 우선, 원주민 사업체 고용, 원주민에 대한 관광요원 교육 등)
▪ 공원관리 현장에서의 원주민과의 효과적인 협동: 원주민의 참여 없이 관리실행 우선순위 결정은 금지, 원주민과의 관리기술 공유
∙공원관리청 직원에게 원주민에 대하여 배우고 이해할 것을 강조
∙공원관리청 직원들의 모든 업무에 공동철학이 깃들도록 교육
∙원주민들이 가지고 있는 공원관리 기술이 지속되도록 지원

④ 공동관리 모델과 미래비젼

▪ 공동관리 역량(공원관리 실행을 위한 전통 소유주와 공원직원의 역량과 의지)과 두 이해당사자(원주민과 공원관리청)사이의 합의 정도(비전이나 공원관리 실현에 대한 파트너간의 합의)에 따라 공동관리 모델을 4개로 제시됨.
∙개별적인 관리(역량과 합의가 둘 다 낮을 경우)
∙현재와 같은 공동관리(역량은 낮고 합의는 높을 경우)
∙계약된 원주민 관리(역량은 높고 합의는 낮을 경우)
∙원주민에 의한 단독 관리(역량과 합의가 둘 다 높을 경우)
▪ 호주 연방정부는 2015-2016년 국립공원 공동 관리에 대한 워크샵 토론을 통해 세 개 공원이 가지고 있는 공동관리 비전과 토론을 통해 각 공원의 현재 상태와 비전에 근거하여 원하는 미래 관리모델을 다음과 같이 검토함.

   


▪ 호주 연방정부는 워크샾을 통해 미래 공동관리를 위해 다음사항을 제시함.

∙각 지역에서 원주민들은 그들의 성취하고 싶은 열망이 진화해왔음.
∙전통적인 소유자들은 그들 공동체가 현재 가지고 있는 요구를 반영하기 위해
서로 다른 공동관리 모델을 원하고 있음
∙이렇게 진화되고 변화한 열망에 부응하기 위해서는 공원 관리위원회는 현재 사용되는 공동관리 모델에 대하여 그 효과성을 지속적으로 다시 평가하여 바람직한 공동관리 모델로 향상할 수 있도록 노력하는 것이 필요함.

੦ 우리나라 국립공원 관리청이 MOU를 맺고 2018년부터 직원교류프로그램을 계획한 빅토리아 주 공원관리청에서도 매우 적극적인 공동관리를 다음과 같이 진행하고 있음.

▪ 빅토리아 국립공원 관리에서 원주민과의 연합관리는 2010년 제정된 전통 소유자 거주법(traditional owners settlement act)에 근거하여 수행되고 있음.
▪ 이 법에 근거하여 본래 소유자였던 원주민에게 국립공원과 보호지역을 돌려줌과 동시에, 국립공원으로서 계속적으로 관리하고 있음. 원주민 소유자와의 공동관리를 감시하기 위해서 “전통소유자 토지 관리 위원회(traditional owner land management boards: TOLMBs)”를 결성하고 있는데, 이 위원회에는 대다수의 원주민, 정부대표, 빅토리아 주 대표로 구성되도록 규정되어 있음. 이 위원회를 통해 국립공원 공동관리 계획을 수립하고 있는데, 공동관리 계획에서는 원주민의 가치와 서구적 지식을 결합하여 지속적인 연합관리의 기초를 제시하고 있음.
▪ 빅토리아 공원관리청은 국립공원을 공동관리 함에 있어서 스스로를 전통적인 토지소유자와의 파트너를 규정하고 있음. 빅토리아 공원관리청의 모든 업무는 전통소유자 토지 관리위원회(TOMBs)에서 설정한 지침에 의해서 수행될 것을 명시하고 있음\
▪ 공동관리가 적용되는 모든 지역은 국립공원이나 보호지역으로 그대로 존속되는 것으로 규정되고 있음. 모든 사회구성원은 이러한 지역에 다 출입이 허용되며, 공동관리를 통해 방문자들이 전통적인 토지 소유자들이 그들의 땅(토지)와 가지고 있는 지속적인 유대감을 더 잘 배울 수 있는 기회를 제공할 것을 명시하고 있음.
▪ 빅토리아 주에서는 원주민과의 국립공원 공동관리를 통해 다음과 같은 중요한 성취물이 나올 것으로 기대하고 있음.
∙빅토리아 주의 전통적인 토지소유자들의 문화적 장점과 염원에 대한 중요한 인식 제고
∙새롭고 혁신적인 국립공원 관리로 이끄는 의지 강화
∙국립공원 방문자들이 전통적인 토지소유자들의 문화, 역사, 그리고 현시대에서 그들이 가지고 있는 열망을 이해하고 배울 수 있는 기회 제공

6. IUCN 보호지역 카테고리 분석

1) IUCN 카테고리 종류

੦ IUCN(세계자연연맹)은 보호지역 관리 카테고리를 보호지역의 계획과 지정, 관리의 중요한 세계적 기준이라고 판단하고 있음. IUCN 최초의 카테고리 가이드라인은 1994년에 만들어졌는데, 2008년에 개정되었음.
੦ 2008년 개정된 IUCN의 보호지역 카테고리 종류는 7가지로; 1) 엄정 자연보전지(strict nature reserve)로서 카테고리 Ia, 2) 원시 야생지역(wilderness area)으로서 카테고리 Ib, 3) 국립공원(national park)으로서 카테고리 II, 4) 자연기념물이나 특징(natural monument or feature)으로서 카테고리 III, 5) 종 및 서식지 관리지역(habitat/species management area)으로서 카테고리 IV, 6) 육상(해상) 경관보호지역(protected landscape/seascape)으로서 카테고리 V, 7) 자연자원의 지속가능한 이용을 위한 보호지역(protected area with sustainable use of natural resource)으로서 카테고리 VI 등으로 분류됨.

2) 우리나라 국립공원의 카테고리 현황

੦ 우리나라 국립공원은 2005년 이전에는 IUCN 보호지역 목록에 카테고리 V로 등록되어 있었음. 2005년부터 국립공원을 카테고리 V에서 II로 변경하기 위해서 변경작업을 통해 2017년 현재 16개 국립공원(설악산, 지리산, 오대산, 월악산, 소백산, 다도해해상, 월출산, 주왕산, 속리산, 내장산, 가야산, 변산반도, 치악산, 한라산, 한려해상, 태안해안)을 카테고리 II로 변경하였음.

੦ 따라서 상기 16개 국립공원 안에 편입된 모든 전통사찰보존지도 카테고리 II로 지정되었으며, 카테고리 II의 관리목적(생물다양성 보호, 근본적인 생태계구조와 환경형성과정 지원, 교육과 휴양 증진)에 맞게 관리되고 있음. 앞서 서술한 공원문화유산지구의 지정기준과 지정현황도 모두 카테고리 II 지정에 따른 관리방향에서 비롯된 것임.

3) 전통사찰 보존지 특성에 부합하는 카테고리는 카테고리 V

੦ 카테고리 적용에 대한 IUCN의 가이드라인(2008)을 보면 보호지역의 카테고리를 선택하기 전에 먼저 그 지역이 보호지역의 정의에 부응하는지 조사하여야 함을 반복하여 명시하고 있음.

੦ 보호지역 카테고리 II와 카테고리V를 비교하면 표2와 같음. 표를 보면 카테고리 II는 본질적으로 자연 시스템이거나 자연 시스템으로 복원되고 있는 과정에 있는 지역으로 인간의 활동을 최소화하려는 노력을 하는 지역으로 정의되고 있음. 반면에, 카테고리 V는 문화경관으로 이러한 상태를 유지하기 위하여 지속적인 인간의 상호작용의 선택을 포함하는 지역임. 따라서 전통사찰보존지는 카테고리 V가 적용되는 지역임을 알 수 있음.

੦ 구체적으로 카테고리 II는 생태적 목적이 가장 우선시되는 지역으로, 생물다양성을 보호하고 근본적인 생태계 구조와 환경형성 과정을 지원하며 교육과 휴양을 증진목적을 가지고 있음. 반면에, 카테고리 V는 전통적인 관리행위를 통해 인간과의 상호작용에 의해 조성된 중요한 육상(해상)경관과 이와 연관된 자연보전과 다른 가치를 보호하고 유지에 관리목적을 두고 있음.

੦ 특히, 비교된 카테고리별 차별적 특징을 전통사찰보존지와 비교하면 전통사찰보존지는 살아있는 종교기능을 가진 문화공간으로서 이에 부합하는 “귀중하고 독특한 경관의 질을 가지고 있으며, 시간이 흐르면서 지속되었으며 아직도 온전한 그리고 그 온전함을 복원할 합당한 희망이 있는 사람과 자연의 균형잡힌 상호작용”이 발생하는 지역으로서 카테고리 V의 차별적 특징을 온전히 가지고 있는 지역임.

੦ 또한 전통사찰 보존지에서 발견되는 토지이용은 “자연경관과 양립할 수 있도록 진화된 지속가능성”과 “인간의 정착으로 입증되는 독특하거나 전통적인 토지이용 패턴”을 가지고 있음. 전통사찰보존지에서는 사찰의 “관습이나 생계, 신념으로 입증되는 독특하거나 전통적인 사회조직”인 승가집단이 거주하고 있으며, 따라서 이 곳에서 발생하는 휴양 및 관광활동은 모두 “문화전통”의 인식에 기여하고 “전통사찰보존지의 생활양식”에 위배되지 않음. 이와 더불어 전통사찰보존지안의 사찰림은 생태 및 자연경관 복원의 잠재성을 가지고 있음.

੦ 이러한 카테고리 V의 차별적 특징은 앞서 검토된 종교, 문화, 자연을 아우르는 복합유산적인 특징을 가지고 있으며, 독특한 문화생태계 서비스를 제공하고 있는 전통사찰보존지의 특성과 같음. 따라서 국립공원 안에 편입된 전통사찰보존지 전체를 카테고리 V로 변경하여 지정하고 전통사찰보존지의 문화경관과 다양한 가치를 보존하여야 함.

표2. 카테고리 II와 카테고리 V의 비교

   



7. 카테고리 변경의 근거가 되는 IUCN 지침들

੦ 카테고리 변경의 근거가 되는 IUCN 지침들은; 1) 1996년 IUCN 결의안 1.53의 3항, 2) 2000년 IUCN의 전통적인 소유자들에 대한 가이드라인, 3) 2008년 IUCN의 보호지역 카테고리 가이드라인에서 설명되는 카테고리 변경에 대한 지침들 임.

1) 1996년 IUCN 결의안 1.53의 3항

੦ 1996년 10월 국제자연보존연맹(IUCN)이 채택한 결의안 1.53의 3항을 보면 IUCN 세계보존회의(WCC)는 “보호지역에 대한 세계위원회에게 IUCN의 보호지역 카테고리를 적용하는데 있어서 토착민들이 가지고 있는 권리와 관심을 반영할 목적을 가지고 토착민들 단체와 긴밀한 연계를 수립할 것을 요청”하고 있음.
੦ 따라서 전통사찰보존지의 토지 소유자이자 토착민인 사찰(조계종단)은 사찰보존지 카테고리 적용에 합의할 권리가 있으며, 카테고리를 적용함에 있어서 사찰이 가지고 있는 권리와 관심을 반영할 수 있다는 것을 알 수 있음.

2) 2000년 IUCN의 전통적인 소유자들에 대한 가이드라인

੦ 2000년 IUCN 가이드라인에서 제시되는 원칙1의 지침 1.5에서는 가능한 한, 국가의 보호 지역에 대한 법률과 IUCN(Annex 3)에 의하여 마련된 국제 보호 지역 카테고리 체계 사이에는 조화가 있어야 한다는 점이 명시되고 있음. IUCN은 각 국가가 이러한 원칙과 지침에 전적으로 부합함으로써, 이러한 체계는 토착민과 다른 전통적인 사람들의 이익을 위한 유용한 방안을 제공하고 보호지역과 관련한 분쟁해결을 위한 방안을 제공한다는 점을 분명히 하고 있음.

੦ 앞서 검토한 바와 같이 전통사찰보존지의 특성은 IUCN 카테고리 V의 정의에 부합한 것임. 문화경관으로서 차별적 특징을 가진 지역을 원칙적으로 “자연상태이거나, 자연생태로 복원 중”인 특성을 가진 카테고리 II로 지정하는 것은 토지소유자이자 토착민인 사찰의 지속가능성에 부정적인 결과를 초래함. 이러한 논의에 근거하여 사찰은 사찰보존지의 카테고리 변경을 요구할 수 있다고 판단됨.

3) 2008년 IUCN의 보호지역 카테고리 가이드라인

੦ 카테고리 변경에 관하여, 2008년 IUCN의 보호지역 카테고리 가이드라인에서 발견되는 지침들은 4개로; ① 카테고리 변경가능성에 대한 지침, ② 카테고리 확인 시 이해당사자와의 합의 지침, ③ 한 개 보호지역에 다른 카테고리 지정가능성에 대한 지침, ④ 소유권에 따른 카테고리 설정 경향 등임.

① 카테고리 변경가능성에 대한 지침: 34쪽(올바른 카테고리),
39쪽(카테고리 배정원칙 중 분규처리수단), 40-41쪽(카테고리 배정강화)

➊ 올바른 카테고리 선택(p.34):
카테고리 선택에 대한 의구심이 발생하면 카테고리가 변경될 수 있음. 다만, 카테고리 변경은 대부분 해당국가의 보호지역에 관한 법률에 의해 결정되기 때문에 변경을 위해서는 법적검토가 우선되어야 함이 명시되고 있음.

➋ 카테고리 배정 원칙 중 분규처리 수단(p. 39):
IUCN은 이해당사자들이 결정된 카테고리를 변경하고자 하는 바램이 있다는 것을 인정하고 IUCN도 이러한 생각을 지지하고 있다는 것을 명시하고 있음. 또한 관리에 대한 최종결정은 아직도 국가나 토지소유자에게 있음을 언급하고 있는데, 이를 보면 전통사찰보존지의 토지소유자인 사찰(조계종단)에 카테고리 변경에 대한 권리가 있다는 것을 알 수 있음.

➌ 카테고리 배정강화에 대한 설명(pp.40-41):
IUCN은 전통적으로 카테고리 배정은 정부의 책임이었다는 점을 강조하고 있으나, 이는 정부가 보호지역을 의도적으로 틀린 카테고리에 배정하지 않을 것이며, 또 정부에게는 카테고리를 올바르게 배정할 능력이 있다고 가정되었기 때문이라는 점도 적시하고 있음. 근래에 들면서 개발희망을 가지고 있는 산업체나 자원에 대한 권리와 접근권의 상실을 염려하는 지역공동체가 정부에 의한 카테고리 배정에 대한 문제를 제기한다는 점도 인지하고 있음. 따라서 이미 결정된 카테고리에 대해서도 검증이 필요할 수 있다는 것을 인정하고 있으며, 이를 위해서 IUCN이나 제 삼자가 검증과정을 만들어서 배정된 카테고리를 검토하는 것을 제안하고 있음. 또한 유사한 사례를 들어 보호지역의 카테고리 검증(the Ramsar Montreux List, Reactive Monitoring Mechanism under World Heritage Convention)이 중요한 정치적 가치가 있었음을 지적하고 있음.

② 카테고리 확인 시 이해당사자와의 합의에 대한 지침: 34쪽(관리목적과 카테고리와 의 관계), 39쪽(카테고리 배정원칙), 39-40쪽(카테고리 배정과정)

➊ 관리목적과 카테고리와의 관계(34쪽):
IUCN은 원칙적으로 올바른 카테고리인지를 확인하기 위해서는 이해당사자와 보호지역의 보전과 관리를 다루는 여타 기관이 함께 평가해야 함을 강조하고 있음.

➋ 카테고리 배정 원칙(p.39):
IUCN은 카테고리 배정의 책임은 국가에게 있으나, 이러한 책임의 원칙에도 불구하고 국가에게 카테고리 배정과정에서 관련 이해당사자의 의견을 듣기를 촉구하고 있음. 더 나아가 대부분의 사유 또는 공동체 보전지역에서 정부는 흔희 소유기구와 통치기구에게 배정의 결정을 맡긴다는 일반사례에 대해서 언급하고 있어, 전통사찰보존지 카테고리 배정에 토지소유자인 전통사찰(조계종단)이 참여할 권리가 있음을 알 수 있음.

➌ 카테고리 배정 과정(p.39-40):
IUCN은 정부가 보호지역 관리 카테고리 제안한 후, 카테고리에 대한 정부의 최종 결정전에 제안된 카테고리 합의를 위한 협의과정을 실행할 것을 제안하고 있음. 특히, 특정한 카테고리에의 배정이 보호지역 안이나 근처에 사는 사람들 또는 다른 이해당사자들에게 영향을 미칠 경우에는 카테고리 배정에는 많은 이해당사자가 참여해야 함을 적시하고 있음. 합의방법으로는 국가적 테스크포스팀을 만들어서 보호지역의 자료를 검토하게 하거나, IUCN 국가위원회를 활용할 수 있다는 점이 제안되고 있음. 그러나 이해당사자들이 합의결정에 얼마나 참여하는 정도는 궁극적으로 정부의 결정에 달려있다는 점을 명시함으로써 정부의 역할과 권한을 인정하고 있음.

③ 한 개 보호지역에 다른 카테고리 지정가능성에 대한 지침: 45쪽(75% 법칙),
36-37쪽(복합카테고리 지정)

➊ 75% 법칙(45쪽):
IUCN은 보호지역의 주요 목적과 양립할 수만 있다면 보호지역 내의 육지나 해양의 25%까지 다른 목적으로 관리될 수 있다고 권고하고 있음.

➋ 한 보호지역 안에 복합카테고리 지정
IUCN은 두 가지 경우에 복합 카테고리가 가능한 것으로 설명함.
첫 번째 사례는 큰 보호지역 안에 중첩된 별개의 보호지역에 다른 카테고리를 적용하는 것으로 프랑스의 Vercors Regional Nature Park(카테고리 V)안에 카테고리 IV를 가지고 있는 경우와 영국 국립공원(카테고리 V)안에 카테고리 IV를 적용한 경우가 있음. 두 번째 사례로서 용도지구제를 활용하여 한 지구에 전체 보호지역과는 다른 카테고리를 적용하는 것임. 이를 위해서는 정부가 용도지구를 관리도구이자 보호지역 지정도구로 사용할 수 있도록 규정을 마련하여야 함. 호주에서는 이러한 용도지구제의 운영을 통해 Great Barrier Reef Marine Park(카테고리VI)안의 지구에 다른 카테고리를 공식을 배정한 바 있음.
결론적으로 75%의 법칙과 상관없이 보호지역의 지구가 전체 보호지역의 카테고리와 다른 카테고리를 가지기 위한 조건은 세 가지로 요약되는데; (a) 분명하게 지도로 만들어 질 때; (b) 법이나 다른 효력 있는 수단으로 승인될 때; (c) 보호지역 카테고리에 배정될 수 있는 뚜렷하고 분명한 관리목적을 가질 때 임.

➃ 소유권에 따른 카테고리 설정 경향: 37쪽 (소유권과 관리목적의 관계)
IUCN은 기본적으로 카테고리는 소유권이나 관리체제의 영향을 받지 않다는 점을 분명히 하고 있으나, 소유권과 관련한 카테고리 적용경향이 있음을 인정함. 즉, 카테고리 II와 같은 큰 생태계 보호지역은 국가가 소유하고 관리할 가능성이 많고, 공동체 보존지역은 더 제한되지 않은 카테고리 V와 VI로 존재할 가능성이 많다는 점을 적시하고 있음.

8. 유산가치 보존을 위한 전통사찰 보존지 관리원칙

੦ 전통사찰 보존지 관리원칙은 4가지가 도출되었음. 4가지 관리원칙을 보면; 1) 전통사찰 보존지 전체를 카테고리 V로 변경하여 지정, 2) 토지소유자인 사찰의 권리를 인정하고 사찰과 공동 관리 실행, 3) 전통사찰 보존지 관리의 최우선 목표는 종교가치 보존으로 설정, 4) 카테고리 V 관리목적에 부합하는 관리계획 수립 등으로, 구체적 내용은 다음과 같음.

1) 전통사찰 보존지 전체를 카테고리 V로 변경 지정

੦ 앞서 검토된 내용에 근거하여 전통사찰보존지 전체를 카테고리 V로 지정하여야 함. 전체 전통사찰 보존지는 성지로서의 기능과 의미 및 상징성을 가지고 종교 공동체인 승려집단의 특수한 생활양식에 맞도록 이용되어 온 지역임. 따라서 사찰보존지안에 있는 사찰림의 장소성과 의미는 국립공원 지역의 다른 산림과는 차별화되는 종교적, 역사문화적 가치를 가지고 있음. 이러한 가치는 현재와 같이 생태적인 접근 위주로는 보존 관리될 수 없으며 궁극적으로는 훼손될 것임, 따라서 전통사찰보존지를 카테고리 V로 변경 지정하여 사찰보존지안에 존재하는 다양한 자원과 가치를 지속가능하게 관리하는 것이 바람직함.

੦ 전통사찰 보존지를 카테고리 V로 변경하는 방법은 다음의 세 가지 방법에 의해 가능할 것으로 판단됨. IUCN이 반복하여 강조하듯이 카테고리 변경은 궁극적으로는 정부의 책임이나 카테고리 결정에 토지소유자의 권리도 인정하고 있음. 따라서 전통사찰보존지를 카테고리 V로 변경 지정하는 것은 정부와 조계종단과의 협의를 통해 제도적 정비를 마련하는 것이 필요하며, 아래 세 가지 방법 중 가장 바람직한 방법에 대한 결정도 사찰(조계종단)과의 협의를 통해 결정되어야 함.

① 전통사찰보존지를 별개의 보호지역으로 지역으로 인정하고 카테고리 V로 지정
② 전통사찰보존지의 전체면적이 편입된 국립공원 면적의 25%를 넘지 않는 경우에는 75% 법칙을 이용하여 전통사찰보존지를 카테고리 V로 지정
③ 자연공원법과 관련규정을 수정하여 용도지구제를 현재 보호지역 관리도구에서 확장하여 관리도구이자 지정도구로서 두 개 역할을 할 수 있는 도구로 만든 후. 전통사찰보존지 전체를 문화유산지구로 지정하고 문화유산지구를 카테고리 V로 지정.

2) 토지소유자인 사찰의 권리를 인정하고 사찰과 공동 관리 실행

੦ 국립공원을 포함한 보호지역 관리에 대한 세계적인 추세를 보면 보호지역의 본래 소유자였던 토착민이나 전통적인 사람들의 권리를 인정하고 공동관리의 중요성을 강조하는 방향으로 나아가고 있음. 1996년 10월 국제자연보존연맹(IUCN)이 채택한 토착민(indigenous)과 보호지역에 관한 결의안 1.53와 2000년 IUCN에서 제시한 보호지역과 토착민/전통적인 사람들에 대한 원칙 및 지침에서는 토지소유권이 없더라도 토착민이 그들의 지역에 갖는 권리와 자원 접근권을 인정하고 공동관리를 해야 함을 강조하고 있음.

੦ 사찰은 사찰보존지의 실제적인 토지소유자일 뿐만 아니라, 사찰이 창건된 이래 현재까지 길게는 1300년이 넘는 세월동안 그 곳에서 거주하고 생활하며 사찰의 본래기능을 이어가고 있는 토착민임. 토지소유자이자 토착민임에도 불구하고 사찰은 전통사찰보존지에 대한 권리를 인정받지 못하고, 국립공원 내 전통사찰보존지에 대한 주요결정에 배제되고 있는 우리의 실정은 시급히 개선되어야 함. 따라서 전통사찰보존지에 대하여 토지소유자인 사찰이 가지는 권리를 인정받고 공동관리 시스템을 구축하여 사찰보존지에 대한 공동관리를 실행하여야 함.

3) 전통사찰 보존지 관리의 최우선 목표는 종교가치 보존으로 설정

੦ 2003년 ICCROM에서는 살아있는 종교유산은 현대에 들어서면서 종교적 믿음의 약화와 종교유산에 대한 이해부족 등으로 여러 가지 위험에 직면해 있기 때문에 이러한 위험에 대응하기 위해서는 종교기능의 보존에 기여할 수 있는 관리목적이 필요하다고 강조한 바 있음.

੦ 따라서 전통사찰 보존지의 관리계획의 최우선 목표는 종교가치의 보존으로 설정하고 살아있는 종교유산으로서 전통사찰 보존지의 정체성을 확보하는 것이 가장 중요함. 2001년 6개 국립공원 탐방객 2554명(이영경 등, 2011)과 오대산 국립공원 방문객 581명(이영경 등, 2015)을 대상으로 실시한 전통사찰보존지에 대한 가치평가 결과를 보면 응답자들은 사찰보존지의 유산가치를 가장 높게 평가하는 반면에 종교가치를 가장 낮게, 혹은 상대적으로 낮게 평가하고 있음. 이러한 결과는 국립공원안의 전통사찰보존지의 종교가치가 훼손위험에 직면하고 있다는 것을 보여주며, 전통사찰지 관리계획에서 종교가치의 보존이 가장 중요함을 입증하고 있음.

4) 카테고리 V 관리목적에 부합하는 관리계획 수립

੦ 전통사찰보존지에 대해서는 카테고리 V의 관리목적에 부합하는 가치중심 관리계획을 수립하는 것이 필요함. 관리계획은 조계종단(사찰)과의 공동으로 수립하여야 하며 관리실행도 조계종단과 해당 국립공원에 소재하는 사찰과 공동으로 수행되어야 함.

੦ 이러한 관리계획에서는 전통사찰보존지의 다양한 특성과 가치에 대한 보존이 중요하지만 카테고리 V는 본질적으로 문화경관임. 앞서 설명한 바와 같이 캐나다의 통가리로 국립공원은 원주민과의 영적 연계성으로 인하여 1990년 사상 처음 문화경관으로 지정되었으며, 이 외, 문화경관으로 세계문화유산으로 등재된 사찰지역은 중국 우타이산과 일본 히라이주미 정토사찰이 있음.

੦ 우리나라 국립공원에 위치한 전통사찰보존지도 종교적, 문화적, 역사적, 민족적 가치가 매우 독특한 지역으로 세계문화유산에 등재할 잠재력을 충분히 가지고 있음. 따라서 문화경관의 가치를 관리계획에 적극 반영하여 전통사찰의 경관보존에 기여할 수 있도록 하여야 함.

 

   
이영경

동국대 경주캠퍼스 조경학과 교수. 미국 Texas A&M 대학 (College Station) 도시 및 지역학 박사.  동국대 경주캠퍼스 도서관장. 동국대 경주캠퍼스 과학기술대학 학장. 환경부 국립공원위원회 위원. 환경부 국립공원위원회 위원. 산림청 중앙산지관리위원회 위원. 대한불교 조계종 환경위원회 위원. 통도사 영축환경위원회 위원

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